财政监督内在财政分配的地位与监管一体化制度建设

●张 明

根据党的十八大提出的战略目标，在倡导“民本”、关注“民生”、建立服务型政府、全面实施公共财政的基础上，继续探寻深化我国财政监督的基本定位与转型改革，完善服务型政府和公共财政，是新时期、新形势核心任务赋予财政监督的新使命。对健全符合国际惯例并具有我国特色的财政监督体制，实现党的十八大提出的战略目标等具有重要意义。

一、财政监督内在财政分配的地位与监管一体化属性

财政监督内在财政分配的地位，是财政监督与财政分配同生同亡、相辅相成、缺一不可的基本属性。一般讲，财政业务一是收支分配，二是利用收支分配信息，实行财政收支具体业务过程和责任人的监督性管理。即通常的财政监督，简称监督或监管。实际工作中，财政监督与财政管理融为一体并难以明确区分，这种监管一体化特征正是财政监督理论及制度的现实基础，也是热议中“财政大监督”理念的现实基础，更是我国普遍和基本的财政实践。

（一）监督固有、自然地内在分配及其簿记活动

监督内在并根植于分配及簿记活动，是随人类分配活动一并产生的，其历史可追溯到人类劳动开始投入土地的氏族社会时期。现有历史及考古表明，人类发明数字和文字，最初主要是为满足生产丈量土地和对土地收获物形成的剩余产品簿记的需要。可以说，数字和文字最早是为满足土地剩余产品簿记需要产生的，数字、文字及最早的簿记(会计)也是为满足土地剩余产品的分配及监督产生的。从这点讲，会计作为一种人类的一般性反映、核算工具或通用语言，始终将核算、反映、监督客观联系在一起，从而形成财政监督内在财政分配的基本属性和财政监管的一体化本质特征。

（二）监督固有、自然地与管理融为一体

监督与管理之所以是两个不同范畴，主要原因在于管理是直接参与的具体执行、控制，监督则是不直接参与的观察或知情，即所谓“临盆而监”的察看之意，“监，临下也”指自上而下的察看，引申为 “监视”、“监督”等。英语监督supervision 由 super(超、强、位居上方)、vision(视、看)组成，也是位居上方察看之意。但这种不直接参与业务的观察或知情，经一定的制度设计则会通过其他渠道和方式，对直接参与业务的管理产生辅助、促进作用。通常的强化监督职能、发挥监督作用等，主要是指这一层面的涵义。这既是监督的特殊质的规定性，也是监督与管理的根本区别点。即监督是以不直接参与业务为起点，观察、知情业务后，经一定制度设计，以融于业务管理的方式，最终影响、控制业务管理为终点的。不同监督主体的不同体制地位导致的不同观察、知情起点，是决定监督影响、控制管理效能的关键，也是现代国家监督体制结构化、层级化和系统化的根本原因。从对业务执行、控制所具有功能和产生作用来讲，监督与管理不仅无明显区别，而且密不可分、相辅相成、融为一体。

现有历史及考古表明，监督与管理基本上是同时产生的意识、行为范畴。早在人类氏族社会时期，因处理氏族事务需要而产生的原始氏族管理机构，就是依靠氏族成员的相互监督，来保证和支持氏族管理机构凭借氏族习俗和传统力量实施氏族管理的。人类早期监督的具体形式主要是结绳记事，即采用记录方式分配狩猎、捕鱼、采集等简单分工及劳动果实。随着生产、分配日趋复杂，逐渐发展为通过计算和记录监督生产、分配。如从在鹿角棒上刻弯曲或平行纹路等为记录和计量标志；发展为以数十种有一定规则、按横竖笔画排列为主要形态的计量和记事符号等(早期簿记业务)；我国伏羲时代“事大，大结绳，事小，小结绳”就是一例；再发展为“上方结绳而治，后世圣人易之以书契”，以明确的数据计量、尺寸和正确记录运算进行监督和调节，使“结绳记事”监督发生质的飞跃。上述史实表明，监督通常是与“知情”或“信息对称”相关的，当业务被记录(簿记)能提供超时空的“知情”或“信息对称”条件时，监督便随之产生。

在“知情”或“信息对称”条件下，监督就会对具体业务产生参与、制约、预防、促进、反馈等管理作用。于是就产生了：监督是一种特殊的管理活动，管理的重要组成部分、重要环节和重要职能；监督体现管理属性；有管理就有监督，监督寓于管理之中，共为一体等定性描述。从现有经济发展和社会进步实践看，区分监督与管理的确十分困难；但要提高业务绩效和管理水平，没有监督(即使是外部监督)基本不可能则十分明确。因此，可以说监督融于管理且监管一体化，是自然、客观并具备充分必要条件的。

二、市场经济国家财政监督内在财政分配地位与监管一体化制度构架

财政监督内在财政分配业务，不仅是财政分配和财政监督的物质规定，而且也是分配及其监督范畴的一般物质规定，这并非是一个可有可无的意识范畴。只要有财政收支管理，就有内在财政收支业务流程并与财政管理难以明确区分的财政监督。即财政监督内在财政分配及管理的基本属性，决定财政监管密不可分、融为一体。这正是现代国家监督中，财政监督区别于议会、审计等外生性监督的主要特质，也是当今世界各国财政监督机制体系健全、层次完备、结构多样的基本原因。

（一）市场经济国家财政监督内在财政分配地位及制度构架

市场经济国家财政监督内在财政分配的地位，在代议制政体下具体表现为并列于议会监督、司法监督和审计监督，财政监督具有地位高、深入业务、派驻或派出制体系完善的制度构架及特征。

1、财政监督是并列于议会、司法、审计等监督的重要国家行政监督。这一制度构架表明，财政监督以突出的内在性专业监管优势，区别于议会、司法和审计等监督，并能支持、辅助议会、司法和审计及其他国家监督，是不可替代的相对独立特殊的国家经济监督。如荷兰(财政部财政监督司)、巴西(联邦监控总局)等财政监督与议会监督相结合；比利时、西班牙(国家行政预算监督总署)、意大利(国家拨款总署)、匈牙利(财政监督司、国家资金与资本市场监管局、税务和财政监管局)、希腊(行政和财政审计总局)等财政监督与审计监督一样，都各自向部门、地方派驻人员，财政监督与国家审计监督并列执行。法国财政监督具有国家监察署、财政监督总署、财政监察专员等多元化系统构架，财政日常业务监督与议会预算审查监督、审计法院事后监督并列。个人以为，法国财政监督体制及其在国家监督体系中的地位，基本可视为市场经济国家财政监督制度顶层设计的代表。如下图：

2、财政监督实行相对独立和高于同级部门级别的专管监督和报告制。财政监督内在并高于财政分配，是监督与分配的具体定位和“居上察看”的基本要求。要实现合理、有效的财政分配，就必须有高一级别的财政监督。因此，市场经济国家通常实行财政专管监督和相应的报告制度。具体如：

美国联邦财政部设由总统任命的财政总监，直接对总统和国会负责，监督财政政策执行和检查中的重大问题；同时总统任命派驻联邦用款部门财政总监，对总统和财政部负责部门支出签字及支付拨款。

法国在财政经济部设立直属财政部长管理的财政监察总署(设立于1816年)，被称为财政部长“别动队”，根据财政部长命令以不事先通知方式，实行对内、对外检查，检查结果直接报财政部长。同时，国家监察员可以向企业主管部门部长提出发现问题及建议，并写出报告直接或通过部长办公室、国库司向财政部长报告。

巴西联邦监控总局(1994年从国库总局分出)负责监督联邦部门预算项目和预算资金执行，汇总、审核编制联邦部门支出预算执行报告，经财政部长提交总统，再由总统提交议会。

西班牙财政监督结果，一是否定被检查部门的预算；二是检查结果报财政监督总署裁定，总署通常同意财政监督员的检查结果，如否定检查报告，需通过经济财政大臣提交部际委员会(有关经济部长组成的政府最高组织)裁决。

意大利国家拨款总署的专项检查报告，交总署协调办公室审核定案，然后检查结论告知被检单位和有关部门，重大问题则移交审计法院审理。

荷兰财政监督司监督中央部门预算执行及内部财务制度合理性，评价财务状况，为制定和修订制度提供参考。

捷克财政监督检查结果一般不公开，但要报送被检查行政区首长，要求地方政府整改。

3、财政监督普遍实行派驻派出制。分级财政体制下，各级地方通常都有中央财政转移支付，各国大多对地方的中央财政分配，实行跟随性派驻派出财政监督。派驻派出制和专管制都是垂直性财政监督，不同的是专管制是将监督升级为上级专管或专员，而派驻派出制则是向下级政府或单位派驻派出机构或人员。具体如：

法国财政监察员制度为1922年议会议案确立，由预算司管理并派驻财政监察专员至中央各部，被誉为“财政部在部门的眼睛”。1970年后财政监察员制度推广到地方，实行22个大区财政监察专员派驻制，以监管中央在地方的公共支出。国家监察署(经济财政监察总署)拥有被派驻国家控股50%以上国有企业的50多名国家监察员。

德国财政监督是财政部派驻各州的高级财政管理署，主要负责联邦、州财政政策贯彻执行和组织协调财政预算执行。

比利时财政部通过向部门派驻财政监督员和支出控制员来监控预算，财政监督员派驻三大区和联邦政府重要部门，支出控制员派驻联邦政府重要部门。

西班牙国家行政预算监督总署约3000人，1500人为派驻各地方、16个经济主管部门和30个国有大型企业(公司)的财政监督员，并加派公共工程部负责全国工程开支项目，派驻人员最多的部门约300人，少的如卫生部约20人，30家国有大企业派驻监督员约500人。

意大利国家拨款总署在中央部门、大区、省、市，有国家拨款的医院、科研单位、大专院校等非经济机构和国家控股超过50%的企业，派设直属机构或派驻监督代表，其中20个部委派驻监督代表800人。派驻机构和人员主要负责监督中央拨款执行情况，审核批准开支及执行，监督检查中央拨款使用是否符合国家有关规定。

希腊财政部在各部门、公共机构和大区地方政府派驻公共财政审计机构，全国共派驻约850人，负责预算编制、预算执行审核上报。

巴西联邦监控总局人员1800人，派驻联邦部门700人，州600人，总局本部500人。并在部门、州设立由财政部长任命并垂直领导的分局。

（二）市场经济国家财政监管一体化体制及实践

市场经济国家财政监督通常都有相对独立的监管业务范围，监督“居上察看”和监管一体化本质属性及实践，充分完备地体现于市场经济国家财政监督制度建设中。具体如：

1、明确监督对象和监督方式。从业务及制度上明确界定财政监管对象，不同监管对象采用不同监管方式，是市场经济国家的通常做法。如：法国对部门、大区、国家持股大于50%企业、费税征收行业及机构、工商性公共事业单位、政府批准的全国性社保机构、受国家资助的全资私有企业、法定接受国家监察的机构控股子公司等实行派驻监督。比利时对大区和重要部门派驻财政监督员，重要部门派驻支出控制员。巴西联邦监控总局直接监督使用联邦预算资金的4300多个单位。匈牙利财政监督司负责监督政府支出数额较大的13个中央部门及下属单位的预算执行。市场经济国家派驻监督所产生的直接和就地监督效果，使中央财政的监控功能延伸到主要用款单位。

2、直接监管财政资金业务全流程。即直接参与被监督对象的预算编制、执行、决算及相关监管审检业务工作，具体如：

（1）直接参与部门、机构、地方的预算编审与上报业务。财政监督直接参与部门、机构、地方预算编审的国家，如法国、比利时、希腊等。法国财政监察员要与派驻部门、大区讨论制定分预算；比利时财政监督员监督与预算有关事项，包括初审预算，研究草案，以及评估预算支出等；希腊财政部派驻各部门、公共机构和地方大区的公共财政审计机构，负责按财政部指令初审并协助部门、大区和州的预算编制与上报。

（2）直接参与财政收支执行事中监管。财政监督直接参与部门、地方和机构预算执行监管，是市场经济国家的普遍做法。具体如：

法国财政监督贯穿财政资金业务全过程，具有监督层次多、监管同步和监督执法严格等特征；如财政监察员事前核准支出承诺、结算、支付指令，代表财政部就地监督各部长、大区首脑使用财政拨付的人员工资和机构运转经费，签字受理各项支出；按月接受部门、大区预算执行报告；监督检查各部长、大区首脑每笔开支决策是否有法律依据，支出是否列入预算，决策程序是否合规等，如发现问题有权拒绝签字或冻结预算。国家监察署监督国有领域的经济财政和公共管理咨询等，从财政角度监控企业日常决策，并直接对财政部长负责。

德国高级财政管理署下设财税局，具体负责税收征收、财政拨款支付，监督财政资金的收入及使用，并承担公共资产管理。

比利时的财政支出控制员主要监督部门日常支出及会计核算等。

意大利国家拨款总署派驻机构和人员，通过日常监督和专项检查监督中央拨款执行，具体如审核批准开支及执行，监督检查中央拨款使用是否合规等。

荷兰财政监督司负责监督检查部门财政政策实施和预算资金使用，通过与部门组成正式或非正式、临时或长期的监督委员会，监督中央部门预算执行及内部财务制度合理性。

希腊财政部派驻公共财政审计机构，负责审核部门、大区和州日常财务收支和预算资金拨付。

巴西联邦监控总局主要监督联邦部门预算项目和预算资金执行，监督地方政府获取、使用联邦预算或转移支付资金，以及与联邦政府签订的合同及执行等。利用网络跟踪监督计划预算部的预算安排、税务总局税收征管、国库总局拨付资金等；利用网络实地检查或调查取证，监控预算单位银行账户资金增减变动和实际使用联邦预算资金情况。

匈牙利财政监督司负责监督政府支出数额较大的中央部门及下属单位预算执行，宏观监管财务和有关规章制度制定执行，侧重检查机构运行是否正常，大额资金使用是否经济有效。

巴西联邦监控总局监控联邦部门会计工作并由派驻人员直接制作部门会计报表。

（3）直接参与财政收支执行事后监督检查。财政监督直接参与部门、地方和机构预算执行事后审查监督，也是市场经济国家的普遍做法。具体如：

法国财政监察总署负责监督检查包括公共会计、国家预算支出决策者、所有使用公共资金的各种机构的公共开支，设财政总监和财政监督员对内检查财政部长领导的税务总局、海关总署及国库司、预算司等，有关账目、执法质量、工作效率和人员廉洁等；对外根据财政部长决定，除检查部门财政收支外，还专项检查或调查涉及威胁国家财政收支的活动及其他事项。近年财政监察总署已延伸检查对外援助和资本输出效益等国外业务。

德国高级财政管理署及下属各财税局负责监督财政收入及时性，支出合规性、安全性、有效性，并考核财政内各职能部门工作业绩。

西班牙国家行政预算监督总署，日常监督主要是监督会计、年度账目及其他财政状况的合规性、真实性；完成情况监督是核查经营管理执行和程序的合规性。专项监督包括经济效率监督、计划监督和制度程序监督，目的是独立评估计划、活动或公共职能执行，评估经济效率水平和可利用资源使用程度。

希腊财政部派驻公共财政审计机构，负责审查审计政府采购公开招标及付款计划等的合规性、合法性和程序性。

巴西联邦监控总局主要通过汇总、审核编制联邦部门预算项目和预算资金执行报告，监督联邦部门预算项目和预算资金执行。

捷克财政部内设部长分管的行政区域监督司，专门负责审计监督地方政府使用的中央资金，州和其他行政区定期向财政部报送有关会计报表，财政部定期审计检查州和其他行政区的中央财政资金使用。

三、我国财政监督内在财政分配地位及监管一体化制度建设实践

我国财政监督内在财政分配地位与监管一体化制度建设，是我党在战争时期就确立并始终坚持的。建国后国家经济管理受意识形态影响，财政监督内在财政分配地位与监管一体化制度建设，虽几经曲折，但仍保持正确方向逐步发展。

（一）战争时期，军政财政监督内在财政分配地位及监管一体化制度建设

我国财政监督内在财政分配地位及制度建设，源于革命战争时的财政经济管理工作。自井冈山根据地建立起，就有“打土豪筹款子”和各种军队支出的财政收支日常分配及监管业务，当时财政监督是完全内在财政分配的。

1、战争时期，财政监督内在财政分配地位及监管一体实践。1931年11月《地方苏维埃政府暂行组织条例》规定建立财政审计制度，中央执行委员会下设审计委员会负责财政监督，地方各级政府和红军中也设政府直接领导的审计委员会和稽查员，专门负责审核各单位预决算和签发拨款通知书，检查各单位账目及收支等。这一制度表明，组织上独立的审计监督是非内在财政分配的“居上察看”，但业务上却内在财政分配且监管一体。

1932年8月 《财政部暂行组织纲要》规定，财政人民委员部下暂设审计处，各省财政设审计科，财政监督内在财政分配地位及监管一体化制度确立。1933年9月实行独立审计制，撤销财政审计处，成立中央政府直接领导的独立于财政的审计委员会，财政监督再次转为审计监督。

抗战至解放战争时期，从边区政府到各根据地(或县)都先后设立健全审计及财政监督制度，出现政府审计监督再次转为财政监督。如1937年9月陕甘宁边区政府设置直属审计处。1939年12月边区成立财政部，下设审计处，撤销边区政府直属审计处。1942年后边区政府审计由边区财政厅主管，政府审计监督再次转为财政监督。1946年边区政府颁布《建立县财政自治大纲》，规定实施统一审计制度，县财政最高监督机关是政府委员会，日常财政监督则由县财政科负责。

2、战争时期，财政监督内在财政分配地位及监管一体评述。战争时期，我军政财政监督内在财政分配地位及监管一体化制度建设，至少揭示以下特征：第一，财政监督内在财政分配地位及监管一体化具有客观性。即财政监督内在财政分配及其簿记活动，如自井冈山根据地起就有严格财政纪律，对打土豪筹集款和缴获物要交上报备案并实行专人管理、登记造册，以满足政权建设和军事行动的支出需求。正是这种与收支一致的簿记业务，保障了根据地建设时期的军政收支监管。第二，财政监督具有相对独立性。即组织上财政监督要相对独立于财政分配，实现“居上察看”。第三，财政监督既内在又相对独立于财政分配，是财政监督不能回避的矛盾。“内在财政分配”是监督执行的必然，“相对独立财政分配”是“居上察看”监督的必然。这也是从苏区到边区十多年间，财政监督组织上在财政审计和政府审计间不断转变的缘由，而1946年边区县财政自治，财政负责日常业务监督、政府负责财政监督，则是一种分类处理。

（二）建设时期，我国财政监督内在财政分配地位及监管一体化制度建设

建国后，尽管财政监督存废受意识形态影响几经周折，但财政监督仍凭借内在财政分配地位和监管一体的本质属性，以根植于业务为基础，顽强艰难地向前发展。使财政监督内在财政分配地位得以巩固，财政监管一体化制度建设得以强化。概括大致如下：

1、建国初，财政监督内在财政分配地位及监管一体制度建设。1950年11月政务院颁布《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》，规定财政部设财政检查司，大行政区设检查处，省市财政厅、局设检查处(科)，专署及省直辖市财政局设检查科或股，县财政局设检查员。应当说，这既是战争时期财政监督内在财政分配地位与监管一体制度的保持，也是建设时期财政监督内在财政分配地位与监管一体制度的开始。

2、“大跃进”后，财政监督内在财政分配地位及监管一体制度建设。“大跃进”时期，财政监督被视为阻碍经济发展。1958年11月财政部结合精简机构，报请中央同意后撤销财政监察司，全国各地财政监察机构随之陆续撤销。1962年4月国务院发布 《关于严格控制财政管理的决定》，要求各级财政切实担负起经济监督职责，加强查处违反财经纪律等，据此一些地区开始陆续恢复财政监察机构。1964年1月财政部制发 《关于大力开展1964年财政监察工作的通知》，3月发布《中央国营企业财政驻厂员工作施行办法(草案)》，实施央企财政驻厂员制度。可见，“大跃进”后不仅恢复原有财政监察制度，而且还创新性地推出央企驻厂员监督。不仅巩固了财政监督内在财政分配的地位，而且拓展了财政监管一体化业务范围，创新了财政监管一体化制度。

3、“文革”后，财政监督内在财政分配地位及监管一体制度建设。1978年财政部报经国务院批准后，再次恢复建立财政监察司，各地也陆续开始恢复建立财政监察机构。1981年国务院授权财政部筹建审计机构，因部内机构职责重叠，1982年财政部撤销财政监察司，监督职能交审计机构筹备组。1983年成立国家审计署，财政监察机构及业务全移交各级审计。1984年冀、闽等地逐渐恢复建立财政监察机构，1986年9月财政部再次恢复设立财政监察司，1988年国务院批准财政部设置财政监察司。显然，1980年代初审计监督替代财政监督，表明对财政监督内在财政分配，财政分配需要内在监督，财政监管一体等认识仍不到位。而1984年地方因工作需要恢复财政监督，则再次表明财政监督内在财政分配的地位及监管一体化，的确是人的意志不能改变的客观现实。

4、市场经济建设时期，财政监督内在财政分配地位及监管一体制度建设。1993年党的十四届三中全会发布 《关于我国社会主义市场经济体制若干问题的决议》，我国制度改革明确进入市场经济建设时期。1994年政府机构改革，国务院批准由财政监察司、央企驻厂员管理处和税收、财务、物价大检办合并成立财政监督司。此次调整通过扩大财政监督业务范围和派驻监督、年度性财政经济检查转为日常财政监督，为我国市场经济下财政监督内在财政分配地位及监管一体化制度建设奠定了基础。

1995年为加强地方的中央财政收支日常监督，财政部在除西藏外的30个省区市及5个计划单列市分设垂直领导的财政监察专员办，全国编制3000人，初步构建我国市场经济和分级财政下的财政监督派驻制度的主框架。1998年政府机构改革，压缩削减财政监察专员办机构建制职能，全国编制减为1000人；除加强中央财政收支事前、事中监控和事后检查稽核日常监督外，央企监督交由国务院稽查特派员和社会审计承担和具体审批事务减少。此次调整与明确市场经济改革目标以来流行的“议会、立法监督”、“财政监督是自己监督自己”等观点相结合，一定程度上引发了对财政监督必要性的质疑。

但随着我国市场经济发展，各级财政监督内在财政分配的地位及监管一体化，在实际工作中仍逐渐加强。财政监督秉承强化财政管理、服务财政改革的大局，逐渐形成专项监督与派驻监督、日常监督与日常管理相结合的监管一体工作制度。特别是2000年以来，财政监督紧紧围绕财政业务过程，全面监督收支、金融、会计等环节，逐渐形成中国特色的有事前审核、事中监控、事后检查特点的财政监督机制。具体包括：第一，中央财政监督增加管理业务服务财政改革。如2001年起服务国库单一账户改革，专员办开始审核各地粮库建设资金、车辆购置税专项资金及部分中央直接支付资金等；清理各地中央预算单位银行账户，2004年实行年检制；服务部门预算改革，参与保监会、证监会、银监会、海关等部门预决算编审；强化金融监管，实现金融机构资产监管和财务监管并重等。第二，财政监管一体化趋于完善。如实行多种 “三位一体”监管，预算编制、执行、监督“三位一体”，事前、事中、事后监督“三位一体”，资金审核、调查、跟踪管理监督“三位一体”，资金使用、跟踪问效、合规性监督“三位一体”等；重点全面监控公检法、工商行政管理事业性收费和罚没收入等，实行日常监督与专项监督相结合、监督检查与规范管理相结合。第三，地方财政派驻监督建立健全。如1997年山西省改财政驻厂员制为财政监察员制，设立财政监察组14个，编制100人，2000年湖北省财政驻部分市州 “财政监督办事组”(1997年成立)改为“财政监督办事处”，机构增加到12个，编制65人；1999年陕西探索财政监督新方式，陆续向贫困县派驻58名财政督查员，以工资发放为切入点，逐步开展财政支出监督；2003年山东省改各市财政驻厂员机构为财政派驻各市财政检查办事处，编制100人；2005年河北正式启动财政监察委派制度试点，成立财政监察组负责教育、交通、国土资源、林业等部门监督，2006年颁布《河北省财政监督规定》，财政监察委派制度列入政府规章；2009年河南省财政向地市设立6个派出机构，监督检查机构人员占比1/3。

财政监管一体化业务制度的建立，在巩固财政监督的内在地位，促进财政改革、落实财政政策、维护财税法规、规范财经秩序、查处违法违纪、保障财政运行和国家调控等方面发挥了重要作用，为财政改革和发展提供强大动力和服务保障。正如一地方财政领导所言“财政部门作为一个分配管理者的基本职责，就是‘分配和监督’，从这种意义上说，财政监督工作撑起财政部门工作的‘半壁河山’”(李志友，2003)。

四、我国财政监督内在财政分配的地位及监管一体化制度建议

上述分析表明，目前我国市场经济下的财政监督内在财政分配地位及监管一体化制度建设，与市场经济国家的普遍做法存在较大差距。根据财政监督内在地位及监管一体化本质属性，在我国现有财政监督制度及实践基础上，参照市场经济国家普遍做法，提出我国财政监督内在财政分配地位及监管一体化制度建设建议如下：

（一）坚持“财政监督服务财政改革和管理”的基本原则

坚持“财政监督服务财政改革和管理”的基本原则，是财政监督存在的必要性及价值决定的。财政监督完善强化财政分配及管理、甚至财政改革的服务性功能和作用，具体体现为财政监督内在于财政分配的地位和与财政管理一体化的业务方式。强化财政监督内在地位、完善财政监管一体化业务制度，紧扣财政监督服务财政管理与当前财政改革的中心，才能强化财政监督职能，提升财政监督服务质量，展示财政监督存在的必要性及价值。长期以来，我国财政监督制度设计上明确“紧紧围绕促进财政改革和完善财政管理，更新监督理念，突出监督重点，改进监督方式”(《关于加强地方财政监督工作的若干意见》(财办监 【2008】15号))的指导思想，探索建立主动参与财政改革管理的工作方式。如1960年代的驻厂员派驻监督，1995年的专员办派驻监督，2000年后参与国库单一账户、部门预算改革，强化金融管理，以及“营改增”等，都充分体现了财政监督紧紧围绕财政改革和财政管理展开工作的基本方针。

（二）明确“财政监督融入财政管理”的基本方法

监督融入管理，并通过管理发挥作用是监督的基本属性。财政监督的基本特征是内在并融入财政管理，财政监督只有与财政管理紧密结合、融为一体，才能发挥职能作用。近年财政部颁发的 《关于加强地方财政监督工作的若干意见》（财办监【2008】15 号）、《财政部门监督办法》(财政部令第69号<2012>)等制度明确规定，财政监督观念要由检查型转向管理型，监督内容要由注重收入查补转向收支管理并重，监督方式由事后检查转向事前审核、事中监控、事后查处全程监督，监督目的由查处纠错转向内控、预防机制监督，安全、合规性监督转向绩效监督等。从监督对象(财政管理对象和本部门财务收支)、监督工作原则(建立事前、事中、事后监督相结合的覆盖全部政府性资金和财政运行全过程的监督机制)、监督方式(监控、督促、调查、核查、检查、审查、评价)等方面，突出强调财政监督贯穿财政管理全过程的基本工作方法。实际工作中，财政监督坚持体现财政管理特色，选择紧密联系财政改革、财政管理相对薄弱、社会关注度高的事项展开监督，如积极参与“三公支出”监控、财政闲置资金优化利用、财政内部监管等，为提高财政管理水平发挥积极作用。

（三）探索建立财政监管一体化工作制度

目前，我国财政监管一体化业务制度和实践，总体上已顺着业务参与、业务融合、业务跟踪、业务评价的主线逐渐展开。但从我国财政监督的专员办“条”体制和监督局“块”体制来讲，在国情基础上借鉴国外经验，可考虑如下：

1、财政监督驻各地专员办监管一体化工作制度建设。目前，财政监督驻各地专员办作为中央派驻机构，注重发挥就地监管优势和延伸中央财政监管，已基本承担地方的中央预算单位预算审核、中央部分收支监管、中央专项转移支付监控、中央重大项目监管等工作，监管一体化工作框架及内容基本形成。根据新形势和新要求，有待进一步展开的工作：一是全面介入地方的中央收支监管工作，这或许是目前专员办面临的最大最难的问题。二是逐步推行地方的中央重大项目绩效评价。三是加强基层单位的中央事务服务，如有关资金的收缴与拨付，相关中央政策制度的及时传达、正确理解，相关中央文本、票据发放等，便捷高效有利基层工作。四是根据中央财政监督派驻制普遍国际经验并结合国情，实行央企财务总监因时因事机动派驻制，以加强特殊时期与形势下的央企监管。

2、地方各级财政监督局监管一体化工作制度建设。第一，探索建立参与财政业务的监管一体化工作制度。如在财政业务控制节点设置或增加监管融合业务，财政业务流程控制节点是财政业务受理经办起点，通常是相关责任人及领导审核签字确认后，才能进入受理经办阶段。在此类节点设置增加监管审查，通常不影响业务执行效率。如预算编制初审，监管预算编制的科学性、前瞻性；收支执行分析报告审核，监管收支执行及时性、合规性、绩效性；库款日、旬、月报告审核，监管财政资金安全性；支出拨付审核，监管支出执行合规性、有效性；会计月、年报审核，监管会计核算及账表真实性等。参与预算编制、执行、变更、追加和相关财务管理有关会议，以及项目立项、论证、实施、招投标及绩效评价会

议等。第二，探索实施财政部门内部审计。在管理政府资金的财税部门实行相对特殊的内部审计制，既不特别，也不多余，更是市场经济国家的普遍做法。近年地方财税部门涉嫌资金问题案件不算少，如何 “扎好篱笆、把好门”，杜绝“监守自盗”，是财政监督应当解决的自身问题。目前，可依据现有财政监督制度，对重点的业务环节、业务部门、重点项目等，展开定期、不定期或阶段性内部审计，保障财税部门清廉性。第三，配合地方政府及相关部门探索展开财政支出绩效评估监督。绩效监督是合规监督的发展方向和近年经济监管发展的趋势。我国从2000年财政部安排湖北省试点行政事业单位预算支出绩效考评开始，到2005年18个省级在政府预算草案中提出绩效考评目标，2009年财政部颁发《财政支出绩效评价管理暂行办法》，2011年财政部更新该办法。目前，地方财政支出绩效评估监督在制度建设和工作安排上已基本展开，但各地进展不一。有的建立专门财政绩效监督机构(广东)，有的开展每部门试点一个项目，有的开展某行业(农业)试点一个项目等。8月2日财政部公布2012年度县级财政支出管理绩效综合评价前200名县排行榜和综合评价前10名省，并将通报表扬激励优秀县、省(区)，约谈部分绩效管理相对薄弱的省(区)财政厅(局)预算绩效管理负责人；据报此次绩效评价主要围绕重点支出保障程度(含教育、医卫、社保就业、节能环保等六项支出)、财政供养人员控制和财政管理水平(含预算收支平衡、债务风险等四内容)三个标准综合绩效评价。各级地方可根据上述实践进程，因地制宜探索选择绩效评价对象展开工作。