我国出口退税制度的现状及政策建议

●周凌义

作为WTO规则认可的出口促进措施，出口退税制度已成为当前世界各国税制中普遍采用的政策设计。我国出口退税制度肇始于1994年的税制改革，此后不断改革完善，目前已经成为我国有效参与国际贸易、进行宏观经济调控的主导性政策工具之一。经过近20年的实践检验和不断嬗变自新，我国出口退税制度有基础也有必要接受审视并加以完善，以期获得更大的改革收益和更有效的制度变迁路径。

一、出口退税的理论基础及其文献综述

出口退税的思想由来已久，最早可追溯到重农学派学者阿吉尔贝尔。他在《法国的辩护书》中提到应该把国内税费尤其是出口税全部取消。此后，威廉·配第提出出口产品不应当征收消费税，因为其并未在本国消费，而在本国消费的进口货物要征收消费税，以此转嫁税负。亚当·斯密认为，关税可能会打乱劳动的自然分配和分工，退税有可能使这些被打乱的产业更趋于自然均衡。大卫·李嘉图则从税负转嫁的角度思考退税问题，认为出口产品征税相当于由进口国的消费者负担，既不公平又不合理，因此出口退税是必然的。

目前，国内对出口退税领域的研究已经十分深入，尽管绝大多数研究将其作为一种经济学实证分析来看待，但几乎无一例外地以出口退税的制度正当性作为论述起点。目前，诸多学者通过实证分析论证出口退税对出口的正向促进效应，或者出口退税与贸易方式、商品结构和汇率政策间的协整关系（高培勇、裴长洪，2008），并得出出口退税的政策产出是政府进行政策选择的动因的结论。但此类研究均未全面考虑出口退税政策之外的其他因变量，无法将出口退税政策因素有效离析出来，难以解决包括出口退税政策在内的各个因变量间的自相关问题，从而陷入了“后此谬误”的困境。

然而，出口退税制度作为一种经济领域的制度规则，应该以法律应然为其逻辑起点。只有在法秩序层面寻求其法律应然性，才能在实现其经济效率的同时体现公平正义的法律原则。如果将出口退税制度放在制度语境中进行考量，可以认为出口退税制度的理论基础源于交易成本约束下法律制度自然选择所产生的一种次优结果。交易成本约束是指出口退税制度的产生的内在动因在于包括贸易企业、双方国家等在内的所有交易主体在制度供求市场上自然选择能够带来最低交易成本的制度设计。出口退税制度可以降低社会的交易成本：其一，它能有效抑制税收的外部效应，避免税收成本或收益在国与国之间的外溢；其二，作为各国制度设计者的共同意向性，它有着最低的政策协调成本和谈判成本；其三，它能使国际贸易交易价格回归到不存在税收楔入效应的状况，从而维护最核心的价格发现机制。但是，制度无法做到算无遗策，交易各方的全面竞争使得制度供求市场在次优政策设计上实现均衡，因而出口退税制度暂时成为无法替代的制度选择。

二、我国出口退税制度的现状

在制度构成上，我国出口退税制度主要涉及增值税、消费税两大主体税种。从总体上看，这两大税种是我国税收实践中管理最为完善、税收链条最为完整的两项，这是实施出口退税制度的基础。在财政分担机制上，经过多次调整，目前我国中央、地方出口退税的负担比例分别为92.5%、7.5%。在国库管理上，我国出口退税由中央库统一办理，年终中央与地方清算退税，其中由地方负担的部分由地方财政在年终专项上解中央财政。

经过多年的政策储备和制度积累，我国出口退税制度不断完善和优化。财政部、国家税务总局《关于出口货物劳务增值税和消费税政策的通知》（财税[2012]39号）以及国家税务总局《出口货物劳务增值税和消费税管理办法》（国家税务总局公告2012年第24号）是我国出口退税制度建设中两项最新的制度成果，对近年来我国出口货物劳务的增值税、消费税退税制度进行了改进，并对退税的实际操作和管理等相关问题进行了明确规定。

然而，当前我国出口退税制度在运行中逐渐显现出一些不足。其一，出口退税政策运用上短期化倾向日益明显，出口退税率、财政分担机制等主要的法律关系构成要素调整频繁，不但破坏了政策的稳定性与连续性，也不利于政策的操作和执行。其二，中央与地方财政负担的平衡问题未能有效解决，尽管负担比例有了较大调整，但仍以基数为基础，不利于减轻出口基数较小但增长较快的地区的财政负担。其三，结构性减税政策造成的财政收入压力在出口退税方面体现较为明显，从基础财力和国家总体财政负担角度来看，出口退税政策进一步回旋的余地越来越小。其四，未能较好地解决税收中性问题，对市场价格的形成存在干扰，阻碍了调整出口结构、提高国际竞争力等政策目标的实现。其五，出口退税机制与税制体系的整体协调性不足，在政策设计上未为后续的税制体系改革及中央与地方财政关系的进一步调整留有一定的接口。

综合来看，当前我国出口退税制度在运行和管理层面上较为成功，在应对近年来复杂多变的国际经济形势过程中，获得了良好的政策效应。它在实现出口指标动态调整的同时，兼顾了出口结构转型、平衡中央与地方财力及财政负担、助力国际贸易争端谈判等多元化政策目标。

三、完善我国出口退税制度的政策建议

（一）增强出口退税制度的弹性自稳定性

建议出口退税制度设计和管理贯彻精细化思路。在退税对象方面，引入自动调节的一揽子商品和劳务组合，并按一定特征进行归类，根据出口形势和经济调控需要，设定出口退税的进入和退出门槛，自动生成各种情况下的出口退税商品和劳务篮子。在退税力度方面，引入自稳定的指数机制，财税部门设定退税指数，根据宏观经济指标和政策预定调控指标组成的一揽子因素，自动生成各种情况下的退税率组合。此外，出口退税制度设计要为特定情况下行政手段的强制调节留出政策借口和空间。这样不仅能够加强政策的可预期性，便于宏观调控和政策引导，而且也增强了政策的连续性和稳定性，减少了政策成本。

（二）加强出口退税制度的内、外部整体协调性

加强出口退税制度设计的系统性和长期机制建设。与国家中长期战略规划相结合，设计退税范围和退税率。在前述退税对象和退税力度的动态调整机制设计中，充分注重经济结构调整及出口模式优化，并充分利用国内外市场资源，有效调动国内外两个积极性的内在主线。同时，出口退税实体法和程序制度的设计调整要做好同税制改革的整体衔接工作。在出口退税制度动态调整的影响因素中，赋予财力均衡匹配、税制改革总体环境等两项因素以充分的权重。充分考虑中央与地方的财政负担均衡和地方财政基础，必要时按各省的经济结构和财力分别设定退税产品目录和退税率，并赋予地方一定的出口退税调整权限，逐步建立并完善地方的出口退税权。

（三）探索与转移支付制度联动的出口退税财政负担机制

稳步改变目前出口退税财政支出的中央与地方结算机制。建立中央级和省级出口退税专项基金，其规模和初始资金按照现有的出口退税中中央和地方财政负担比例进行设定和出资。其中，出口退税实际执行规模超出基金规模的部分，由中央按因素法确定中央和地方的承担比例。在因素设定中，赋予各省地方财力和对出口进行支持的政策需要以充分的权重，充分考虑中央对出口地区结构和总体规模的调控优化及地方财政均等化的政策目标，参考中央对各省的财政转移支付水平，力求财力在地区间的合理均衡，以满足政策需要，并允许两级财政专项基金在年度间调剂余缺。

（四）创新监督机制，完善出口退税管理

创新并完善出口退税制度的监督和管理机制。加强出口退税监督管理中的信息化程度，依托技术力量积极完善出口退税申报、审批和资金流向，提高档案管理和信息采集的自动化水平，开发出口退税管理信息系统的税务信息钩稽关系数据发掘模块，为出口退税的财务管理和审计检查打好基础。配合前述出口退税专项基金的设计，探索建立资金全流程管理和封闭运转的模式。建立海关、商务、发改和税务之间的出口信息公用平台，并建立多部门协调机制和联席机制。在不违反WTO规则的基础上，以保障信息安全性和维护国际贸易中我国利益的前提下，推动建立多国参加的出口退税国际信息管理体系，以加强同其他国家的信息情报交换。