论公益诉讼的前置理论

林见春

论公益诉讼的前置理论

林见春

与私人利益相比，公共利益长期处于看似重要，却救济乏力的尴尬境地。其直接原因在于相关机制的缺失，深层原因则在于对公益诉讼基本理论问题的认识不清。由于公益诉讼是公权力对私人领域的介入，因此界定公益的范围，明确其功能，是发动该机制的前提，也是防止公权滥用的必要保障。

公益诉讼；功能；诉权

林见春/韩山师范学院政法系讲师（广东潮州521041）。

公益诉讼是近年来诉讼法学界的热点问题，虽然近年来以多种模式在各地不断涌现，但由于缺乏理论与制度的支撑，这些探索都或多或少地具有一定的随意性、盲目性。公益诉讼制度在我国目前的立法体系中仍为空白，其构建无疑应从基础做起，厘清其基本的理论问题。

一、“公益”与“公益诉讼”的界定

论及公益诉讼，首先要梳理何谓“公益”。公益，是与私益即私人利益相对应的概念。两者虽然概念迥异，但在理论或实务中的界限却并非泾渭分明。公益的“最大特别之处，在于其概念内容的不确定”，包括“利益主体的不确定”和“利益内容的不确定”。[1]前者表现在公共利益的主体尚未明确，到底定位为国家、集体（社会组织）还是个人尚无统一定论。而后者则体现在，一方面公共利益的内容不仅要受到社会客观条件的限制，同时，还要受到社会价值体系的影响。另一方面，公共利益与私人利益存在紧密的联系，在一定条件下可以相互转化与重叠。正是由于公益概念的不确定性，也使得公共利益这一概念虽早已被普遍认可，但在各国立法中却都未言明公共利益究竟意义为何，这一点在我国也不例外。

立法的困境并未妨碍对公益的理论探索，各国学者都尝试从不同角度解释公益的内涵，虽然学者们看问题的角度、语言的表述各有不同，但都认为公共利益是客观存在的、是公有的、具有公共性。在现代社会，公共利益主要表现为不特定、多数人的、扩散性的利益。[2]

而“公益诉讼”一词源于罗马法，也被称为公共诉讼亦或民众诉讼。 理论界一般认为，现今的公益诉讼始发源于美国的19世纪60年代，在当时，美国政府出台了 《反欺骗政府法》，明确规定任何个人或公司在发现有人诈欺政府，骗取钱财之后，都可以凭借美国政府的名义向违法方提起公益诉讼，如果胜诉，被告所支付的罚金之一部分将被支付给原告。之后，英国的纳税人诉讼、法国的越权诉讼和日本的民众诉讼等尽管称谓不同、特色迥异，但也都蕴含了公益诉讼的内核。新中国的公益诉讼肇始于1954年的《检察院组织法》，在这部法律中，“地方各级检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼”被确定下来，但之后《民事诉讼法》却发生了立法态度的大转变，废除了民事行政检察制度，可以说，这种观念一直沿袭至今，现行的《民事诉讼法》也只原则性的规定了有关机关可以提起公益诉讼，但具体的程序制度却仍付之阙如。近年来，许多以个人名义发起的具有公益属性的诉讼行为都被视为是 “公益诉讼”的雏形。但对于什么是公益诉讼的真正内涵，我国法学界同样存在着不同观点。一种观点认为，公益诉讼是指同被诉行为无法律上的直接利害关系的公民、法人和其他组织(包括人民检察院)都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯社会公共利益的行为，有权向人民法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度[3]。这种观点被称为主观论。抱持这种观点的学者强调从原告主观的角度来界定公益诉讼，如果原告主观上是为了个人利益而发起诉讼，即使在客观上起到了维护社会公益的作用，也不能被看做是公益诉讼。与主观论相对应的是客观论。客观论从诉讼的客观效用角度入手，并不拘泥原告与被诉行为是否存在个人私益，只要诉讼结果在客观上保护了公共利益，就可以看作是公益诉讼。笔者认为，在现实生活中，公共利益与个人利益往往是彼此交融的，试图进行明确的区分，并不具有可操作性，如果采用主观标准，强调原告提起诉讼，只能是为了公共利益，而不能与其个人利益有纠葛，这势必会大大提高发起公益诉讼的门槛，并不能很好地保护公共利益。因此，笔者赞同客观标准，即认为公益诉讼是指依据法律的授权，特定的国家机关、团体和个人，对侵害国家、社会公共利益、或不特定的他人利益的行为，向法院提起诉讼，寻求司法救济的诉讼活动。

二、公益诉讼的功能

在我国，公益诉讼的式微与我们对其功能的认识不足有密切关联，长期以来，我们虽然承认公共利益的存在，但在制度设计上寄望于通过私益诉讼来达到维护公共利益的目的。而事实上，公益诉讼有区别于私益诉讼的特有功能，这在很大程度上也是其比较优势的体现。

1.公益诉讼具有平衡各种社会利益的功能。“随着现代社会的复杂化，单单一个行动就致使许多人或许得到利益或许蒙受不利的事件频繁发生，其结果使得传统的把一个诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越发显得不甚完备[4]”。因此法官在对案件进行审理时，为了制约纠纷在未来的再生、重复或扩大，既要考虑社会公共利益的因素，同时，又不能超越现行法规，作出过分偏离当事人在程序中争议的诉讼请求、事实的判决。在定纷止争的过程中，公益诉讼中的法官所关注的不仅是传统诉讼中“一对一”的纠纷，而是具有更广阔的视野，更注重利益结构的合理性，判决也不局限于当事人间的利益分配的公平问题，而是强调整个社会利益关系存在状态的合理性，在公益诉讼中，法官需要超越个案的具体事实，针对普遍的社会价值进行平衡、取舍，而不能仅仅满足于对个案事实进行事后的单独的裁决，法官的活动空间也因此得到充分扩张。在这个过程中，公益诉讼不但维护了个案中诉讼当事人的权益，而且也使得双方当事人背后所代表的公共利益实现了平衡。

2.公益诉讼具有生成公共政策的功能。一方面，公益诉讼为该诉讼当事人以外的社会上其他人提供了一定的行为准绳，诉讼的判决可成为之后同类事件的裁判先例；另一方面，判决的内容也会被认定为已经获得确认的，值得推崇的社会价值，从而对公共政策的制定产生某种程度的指引，促使立法权、行政权等形成某种公共政策或对既有的政策进行相应的调整。对公益诉讼形成政策功能的重视，意味着 “纷争”概念的扩大化，因为公益诉讼的裁决，将当事人未来所可能产生的纷争视为在该诉讼上一并存在，法官不仅立足本案，也兼顾潜在的纷争，综合考量而作出判决。公益诉讼的这种功能表明，其已不仅仅是个案解决的工具，而且可以引导社会问题的价值取向和解决思路，为建立适应社会需要的，公正的政策具有重要的推动作用。

3.公益诉讼具有保障诉权，实现社会实质正义的功能。在公益诉讼领域中，虽然对众多被害者个人而言所蒙受损失属于小额，但就整体而言，损失金额则非常巨大。在现实生活中，危害公共利益的行为，往往是处于无人起诉、无权起诉、无法起诉的状态。在这样的背景下，为了满足新的社会要求，探索新的诉讼方式已成为一种广泛的全球趋势。在公益诉讼中，通过法官释明权的行使、司法能动主义的介入、程序的倾斜性设计再造了当事人之间实质的平等，尤其是借助法官的自由裁量权的扩张，积极发挥法官的社会认知，综合考虑各种法律的和非法律的因素，平衡价值冲突、利益冲突、社会冲突，通过多种灵活的途径和方式，及时、合理、有效地纠正那些侵犯扩散性利益的行为，化解社会纠纷，维护社会秩序，最终实现社会的公平与正义。

三、公益诉讼的理论准备——公益诉权

诉讼发动的前提是诉权，它体现着诉讼的正当性。公益诉权是相关公民、团体等基于公益诉讼制度而产生的依法所享有的对公益侵害行为提起诉讼，请求法院保护公益不受侵害的权利，它直接影响诉讼主体的范围和诉讼权利的来源，是启动公益诉讼程序的前提。诉权要件包括两个方面：首先，主体方面，即当事人适格问题，也就是有权请求诉讼救济的主体。其次，客观方面，即要具有诉的利益，也就是就特定的民事纠纷要具有运用诉讼救济的必要。而公益诉讼的特殊性，要求传统的诉讼理念在这两方面都要作出大胆的创新，回应社会的需要。

1.当事人适格。传统的理论强调在具体的案件中，与纠纷有直接的利害关系是当事人能否享有诉权的核心要件。而对于公益诉讼来说，与诉讼标的的非直接相关性往往是提起诉讼的原告的基本特征，因此，民众在有关公益的纠纷中往往是不适格的，当然没有诉权。这种严苛的当事人认定标准已经明显不能适应现代社会中，司法解决纠纷，保护权利功能的不断扩张。为此，新的当事人理论（诸如权利保护说、程序当事人等）开始不断涌现，体现了理论对实践与时俱进的回应。这些理论总的来说，都体现了对民事诉讼原告的起诉资格逐步放宽的趋势，体现了让民众更易于“接近司法”的倾向，为无直接利害关系的民事主体获得原告资格提供了理论支持。对于行为侵害的危险性广泛，影响层面较大，而又没有具体投射到特定人身上的，就应该承认无直接利害关系的主体具有原告资格，以便扩大诉权的主体范围，从而更好地保护公益。

2.诉的利益。诉的利益即民事权益受到侵害时，需要通过民事诉讼予以救济的必要性。在传统“无利益即无诉讼”的原则下，诉讼原告需向法院证明他所行使的诉权会给自己带来利益，才可以提起诉讼。但在社会生活日趋多样性的大背景下，“利益”这个词也必将随着时代的发展而不断被赋予新的内涵。因此，当一些新型利益，如环保利益等不断涌现时，当民事活动对社会公益的影响力日益增强，一个行为就会使不特定人得利或不利时，仍将诉的利益拘泥于与当事人利益有直接利害关系显然是不能够满足现实需要的。诉的利益只是当事人起诉时主张的利益，不应要求在提出诉讼时当事人就必须证明其具有实体法上规定的权利。换句话说，当事人或许并不是实体法律关系人，亦或其主张的利益并没有在实体法上得到确认，但只要该种利益具有司法救济的必要，就应该被认为具有诉的利益。通过诉的利益的扩张，可以使适格当事人的范围得以扩大，缓释了传统当事人适格理论与民事公益诉讼的冲突，这也契合了在民事公益诉讼领域中，原告范围多元化和开放性的基本趋势。

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[1][台]陈新民.德国公法基础理论[M].山东人民出版社,2001:182-187

[2][美]盖茨.公共利益诉讼的比较法鸟瞰.载[意]莫诺.卡佩莱蒂.福利国家与接近正义[M].法律出版社,2001:65-76

[3]郭俊芳.试论我国的公益诉讼制度[J].法制与经济,2006（8）

[4]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].中国检察出版社，2002:79

本文系韩山师范学院青年科研课题项目的阶段性成果

D920

A

1671-6531(2013)18-0022-01

责任编辑：何 岩