当前我国预算绩效管理存在的问题与对策建议

●张 君

十八大报告中指出：“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。党中央、国务院高度重视预算绩效管理工作，多次提出要完善预算制度，提高财政资金使用效益和政府工作效率。加强预算绩效管理，已成为当前和今后财政预算管理工作的重要内容。

一、我国预算绩效管理的发展过程及成效

2000年我国开始正式推行部门预算改革，与此同时，预算支出绩效评价工作也受到了高度重视，并随之发展起来。2003年4月财政部在试点基础上颁布了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》以及《中央级教科文部门项目绩效考评规范》，迈出了我国中央部门预算支出绩效评价工作的第一步。同年9月，财政部又颁布了《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法（试行）》，并制定了《中央级行政经费项目支出考评指标》和《考评计分办法》，将中央部门预算的行政经费项目支出纳入到了绩效评价的范围。按照制度要求，财政部陆续对中央部门预算中的部分项目支出进行工作试点。在不断扩大试点范围的基础上，2005年财政部颁布了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，将中央部门预算支出绩效考评的范围从单个项目扩展到全部预算资金。此后，绩效评价试点工作逐渐涵盖了所有中央部门预算单位，成为常态化工作。经过几年的探索和发展，2011年财政部出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，2012年又出台了《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》。这两个文件的出台，标志着绩效管理理念已融入到预算管理的全过程，而不仅仅只是绩效评价，预算绩效管理成为了当前及今后财政改革的发展方向和目标。2013年财政部又出台了《预算绩效评价共性指标体系框架》，对全国预算绩效评价共性指标体系建设进行指导。

在预算绩效管理顶层制度设计不断完善的基础上，各地各部门的改革试点范围也不断扩大，基本实现了“横向到边”、“纵向到底”，即中央部门绩效评价全面铺开，地方绩效评价范围从省本级稳步扩大到市县。2012年，165个中央一级预算单位选择了372个项目开展绩效评价，涉及资金约140 亿元;2012年，地方开展的绩效评价项目34397个，涉及资金近8485 亿元。

经过十年的努力，我国基本建立起了预算绩效管理的制度体系，逐步树立了以结果为导向的预算绩效管理理念，有效提升了预算管理水平和财政资金使用效益，促进了高效、透明、责任政府的建设。

二、当前预算绩效管理存在的问题

我国预算绩效管理虽然取得了初步成效，但整体上还处于起步阶段，存在一些亟待解决的问题，主要有以下几个方面：

（一）发展不均衡，形式大于实质

十年来，预算绩效管理在我国得到了广泛和深入的发展，目前所有的中央预算单位都已纳入试点范围，各地也已由省级财政扩大到市县级财政。但从发展的现状来看，存在着不均衡的现象，有的单位和地区起步快起点高，而有的单位和地区则起步较晚发展较慢。之所以发展慢，一个主要的原因是缺乏发展的动力和发展的环境。预算绩效管理更偏重于“管理”，而对于一些地区和单位来讲，目前还处于“投入型”、“建设型”经济发展阶段，避免不了存在“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的观点。如何筹集资金、如何争取上级部门更多的财力支持是首要任务，至于预算的绩效管理自然就不是工作的重点了。所以很多地区和单位只是按照中央的要求制定了相应的办法，而实际开展绩效管理的深度和广度都不够，形式大于实质。

（二）预算绩效管理的法律缺失

目前预算绩效管理的相关要求多体现于规章制度，而在预算管理应普遍遵循的《预算法》中，对预算绩效管理却没有明确的规定。法律的缺失也客观造成了部分地区和单位对预算绩效管理工作重视程度不够，相关制度不健全，配套措施不具体等问题的存在。

（三）未实现预算全过程的绩效管理，仍以事后绩效评价为主

根据财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》，预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。推进预算绩效管理，要将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。从目前实际情况看，预算绩效管理还主要以事后的绩效评价为主，而绩效目标管理处于起步阶段，还未建立科学的工作机制；绩效运行跟踪监控管理还未有实质性措施，仍仅限于执行进度及日常监控。因此要实现预算绩效的全过程管理还需要加强其他环节，尤其是目标管理及监控管理。

（四）仍以项目评价为主，未实现预算资金的全覆盖

绩效评价的试行和推广是由项目支出入手的，因为项目支出管理相对容易明确目标，也容易考核。但预算绩效管理应包括所有的财政预算资金，尤其是基本支出预算。目前财政部虽提出了对基本支出预算进行绩效评价的要求，但真正实施的地区和单位不多，科学合理的评价指标则更少。基本支出在所有财政预算资金中占大部分，只有将基本支出预算纳入绩效管理，才能真正反映出预算单位的绩效，才能科学评价该政府部门提供公共产品和公共服务的质量和效率，才能逐渐地向绩效预算转变。

（五）绩效评价的结果应用未充分发挥效果

绩效评价的作用最终应体现在结果的应用上，如果没有得到更好的应用，绩效评价就失去了意义。目前绩效评价的结果应用还不够科学，相关的机制和方法还没有建立起来，缺少硬性约束，尤其没有与预算分配机制更加有机地结合起来。此外，对于绩效评价结果的反馈缺少信息公开机制，不能起到监督制约作用，也影响了绩效评价作用的发挥。

（六）绩效评价指标体系需进一步完善

虽然财政部已出台了《预算绩效评价共性指标体系框架》，但共性指标大多偏重于合规性要求，对效果、效率、效益的考核不够。此外，在共性指标体系框架下，类别性指标缺乏更科学的设定机制。现实中往往由预算执行部门自行设立指标，自行评价指标的完成情况，这样势必造成指标的“形同虚设”。有些单位为防止完不成指标，故意将指标的标准降低。这样绩效评价就达不到应有的效果，只是为评价而评价。

（七）预算绩效评价组织机制有待完善

目前的绩效评价组织机制多为先由各单位自评，再由上级主管单位考评。这种评价方式一要受被评价单位管理水平的影响，也要受上级主管单位能力水平以及人力资源的影响。而且考评人对考评结果不承担责任，缺乏严肃性和约束性。目前大多数单位人力资源都十分紧张，面对繁多的评价项目，很难集中精力逐一评价。评价组织机制的不健全，使评价的结果很难达到设定的要求。

（八）缺少预算绩效管理的专家人才及信息技术的支持

预算绩效管理从制度的制定，组织实施都需要专业的人才和信息技术的支持，但目前我国相关专业人才不足，绩效评价相关的数据库尚未建立起来，工作质量和效率均有待提高。

三、加强预算绩效管理的对策建议

（一）完善相关法律法规

目前我国正在修订《预算法》，建议在预算法中加入预算绩效管理方面的内容。不只是原则方面的要求，更主要的是预算绩效管理的法律地位，要体现较强的约束性，对于无绩效的或绩效差的预算执行主体要有相应的问责措施。此外，还应完善相关的法规规章，从操作层面做好制度安排。

（二）将绩效管理覆盖到所有预算资金

要在预算的“二上二下”过程中全面体现绩效管理的要求，预算的编制要体现各项资金所要达到的绩效目标，预算的分配要将绩效作为一项主要因素，预算的批复要同时体现绩效方面的要求。年终决算要说明各项资金绩效目标的完成情况，进行自我评价，决算批复要体现绩效评价的结果，并提出反馈意见。目前要重点解决的是如何将基本支出预算纳入日常绩效管理的范围，并相应建立科学的评价指标体系。

（三）完善预算全过程的绩效管理

1、完善预算绩效目标的设立。绩效目标是绩效管理的起点，绩效评价就是要对绩效目标的完成情况进行评价。而在实际工作中，由于预算编制的时间较为紧张，绩效目标不是编制预算的主要测算依据，所以有无目标以及目标的科学性就显得不那么重要。有些绩效目标经常是在进行后期绩效评价时补充的，甚至根据项目的完成情况而确定的，所以在评价中很少有达不到绩效目标的项目。因此对绩效目标的管理要建立相应约束机制，对目标的合理性要有专业的研判，绩效目标要与预算一样，一经确立不得随意更改，真正使绩效目标成为绩效评价的依据。

2、完善预算绩效的执行监控。目前对预算执行过程的监控，主要是通过国库集中支付的过程监控来实现，侧重于资金的合规性，至于是否按照预算申请时设定的绩效目标去执行，目前还无从监控。所以在监控中还要引入绩效方面的指标，例如资金的投入方向，执行进度等，真正起到事中监控的作用。

3、完善预算绩效评价的方式方法。绩效评价是绩效管理的主要方面，科学的评价方式方法对绩效管理起到至关重要的作用，而指标体系的设立则是绩效评价的重中之重。

目前的指标体系设立共性指标较多，合规性指标较多，而个性指标和效果指标较少，且不易量化。指标体系的设立是一项技术含量较高的工作，既需要有实际工作经验，又需要有专业的研判。应组织专家人才逐渐建立完善绩效指标的数据库，形成具有行业特色的绩效指标体系。同时，绩效评价的具体实施，应积极引进社会中介组织，既能解决人力资源问题，也能有利于绩效评价的客观公正。此外，绩效评价不能简单地以预算完成时间为结点，很多项目的结果显现需要一段的时间，所以应根据绩效目标设立时的效果体现期间来确立评价期间。

4、完善预算绩效评价的反馈机制。评价结果的反馈机制重点在于如何解决公开透明的问题。目前我国预算公开的内容，主要是各单位预、决算的总体情况，至于其中的具体项目，以及项目的执行情况，则很少公开，各项目资金的绩效情况更少提及。绩效评价的结果属于预算管理的一个方面，理应公开，以便接受社会公众的监督。公开绩效评价结果有助于提高绩效评价的科学性、公正性，不仅预算执行主体要对绩效评价结果负责，而且绩效评价的组织实施者也要对评价行为负责，如评价失实不当，要追究相关责任。

5、完善预算绩效评价的结果应用。绩效评价的作用主要体现在结果应用上，评价结果的充分应用也能促进绩效评价工作的完善和提高。结果应有主要有两个方面，一是与预算管理相结合，尤其是与预算分配挂钩，建立奖罚机制，对于绩效评价结果较好的单位核增预算，对于绩效评价结果较差的单位核减预算。另一方面，要建立问责制度，对绩效评价较差的项目，要追究相关责任单位和责任人的责任，以体现预算管理以及绩效管理的严肃性。

（四）加大人才培养以及技术支持

预算绩效管理是一项系统工程，既需要预算相关部门及相关工作人员转变观念，提高管理能力，也需要专业人才利用专业技能开展绩效管理的相关工作。应通过培训、选拔等方式，逐渐建立起绩效管理尤其是绩效评价方面的专家队伍，推动绩效管理的发展。此外，还应加强相关信息技术的研发和相关管理系统的建立，一方面用于日常管理，另一方面也要建立相关的数据库，提高绩效管理的效率。■