失地农民权利保障视角下的农地产权制度研究

于 鑫

（长春金融高等专科学校 教务处，吉林 长春 130028）

失地农民是伴随着工业的不断发展、城镇化改革的不断推进，在对土地进行重新配置的过程中，被迫失去原来赖以生存的物质条件和就业机会的特殊群体。农民的土地权益是指农民围绕土地所产生的并且应当享有的一系列民主权利与获得物质利益权利的总称。从现行法律和政策角度分析，农民的土地权益是层次分明、结构有序的一种权利。[1]失地农民与其他社会主体相比，权利并不平等，而缺乏这些平等权利的前提则要回溯至农民谋生的物质载体——农地的相关制度的弊端上。

一、我国现行法律、法规对于农地产权制度的规定及其缺陷分析

我国的《物权法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《确定土地所有权与使用权的若干规定》等现行的法律法规从不同的层面对农地产权制度加以规范，对农民的权益进行一定程度上的倾向性保护。但是由于农民失地状况的不断恶化，失地农民权益受损现象的屡屡发生，法律所不可避免的相对滞后性的问题，使得上述法律法规对于农地产权制度的规定不能从根本上解决严峻的失地农民权益受损的社会状况。因此，笔者认为有必要对农地产权制度的规定及其缺陷进行分析。

（一）产权主体的界定不清晰

我国现行法律对于农村土地的产权归属虽然明确规定为农村集体所有，但是这一概括性的表述在实施保障失地农民权益的行动过程中产生了很多的空白和模糊之处。

1.“集体所有”的界定模糊

在现行的农地产权制度下，“集体所有”概念的模糊，使得对农地的真正所有者的判断出现分歧和模糊化。“集体所有”是指集体组织所有，还是指个人之间的一种共有？两者是怎样的一种关系？集体组织对农民来说拥有哪些权力？这一系列的问题都未能在法律法规中找到明确的答案，使得两者之间的关系存在一定程度上的模糊性，农村土地事实上已成为一种人人有权、人人无权的“公共品”。

2.对集体组织的理解

我国实行家庭承包责任制后，排除原先乡镇政府的经济管理职能，村级集体组织这种主要担负着经济管理职能的集体组织并没有广泛建立；同时另外一种组织形式——村民小组也没有自己独立的法人资格。这些问题的出现使得我们不能对农村土地的产权主体进行清晰的概括，产权主体成为一种带有明显虚拟色彩的抽象法律概念。[2]因此，法律所规定的农民集体所有事实上是一种不明确的土地所有制。

（二）产权权能残缺

1.所有权的权能残缺

我国《土地管理法》中对转让土地进行了严格的规定，这些规定意味着单位和个人的非农建设用地不可以直接从农地所有者那里获得。农地所有者要转让土地给用地者就要遵循严格的程序，即政府先将土地征为国有，然后政府再出让给用地者。政府的行为事实上带有某些垄断的色彩，即使失地农民从政府获得了一些经济补偿，但是数额相对于土地市场交易价格而言是微小的。农地的所有权归属于集体，但是却不能直接行使权利，由权利获得的经济利益也无法得到有效的保障。从这种意义上来说，农地的所有权的权能是存在残缺的。

2.承包经营权的残缺

国家行政权力在一定程度上控制着土地集体所有权，集体所有权又与承包经营权存在着密切的关系，因此在一定意义上承包经营权具有行政权力过度渗透的意味，使土地承包经营权这项权利处于不稳定和不完善的状态中。

（1）承包经营权结构残缺

我国的土地承包经营权是一项不完整的权利，农户在面对权益受损的状况下，没有一种合理的权利基础来保护自我。

（2）承包经营权的权能不清晰

签订承包合同是农民取得承包经营权的主要形式，签订的合同使得这种权利具有约定性，因此具有不确定性。

3.土地收益权的不完整

2006年，农业税的取消，农地的产出分配格局在一定程度上向农民倾斜，但是成本上涨、经济效益仍然不高，风险依旧比较大。在土地产权转让的过程中，征地标准由国家单向规定，受偿主体并不是农户自身而是集体经济组织，在这种制度下国家以较低的价格征收土地，但是用较高的价格出售土地，取得了一定的经济利益。在此过程中，集体经济组织又分得了“一杯羹”，使得失地农民无法分享到农地非农化带来的经济收益。

二、不清晰的产权制度与失地农民权益损害之间的关系

农地产权制度不仅一直困扰农村的经济体制改革，也是解决失地农民利益保障问题的关键。脱离农地产权制度探析失地农民利益保护问题是缺乏准确性的。要研究失地农民利益保护问题，必须以清晰的农地产权理论为指导。但是我国的农地产权制度是模糊的，主要存在以下几方面的缺陷：

（一）产权主体的不清晰导致集体经济组织越权行为

产权制度的模糊性，尤其是农地产权主体的界定不明晰，导致政府尤其是集体经济组织实际上承担起产权主体的责任，农民与政府的关系实际上是委托——代理的关系。[3]行政因素的渗透，行政人员的经济自私性，导致其行为并不能必然的以追求社会利益为目的。在农地被征收的过程中，失地农民相对于政府来说处于一个较为不利的地位，不能有效地对抗政府的侵权行为，因此无法保护自身的经济权益。

（二）土地的所有制消减了失地农民维权的积极性

我国法律规定土地集体所有，该规定一方面使农民拥有平等享有土地的成员权，产生一定程度的集体归属感；另一方面这项规定也大大消减了失地农民努力维护自身经济权益的动力。另外也会出现其他集体组织成员“坐享其成”个别失地农民积极维权行动产生的成果。不仅如此，在维权行动的结果还不确定的情况下，容易产生“搭便车”的现象。这些因素严重阻碍了一些失地农民参与维权行动的积极性。

（三）承包经营权的不完善损害失地农民的经济权益

政府征用土地后，参照征收土地的原用途确定对失地农民的补偿标准，并且失地农民不可以从事非农建设活动，农民所接受的按原用途标准确定的补偿费，然而这种补偿费处于较低的水平。在经济发展程度不同的地区，失地农民的利益被侵害的范围和程度并不相同，相对来说，在经济较为发达地区，失地农民的权益会受到更大范围的侵害。

三、保护失地农民权益，完善农地产权制度的设想

反思现在中国农村仍处于较低的资源配置水平，征地程序不规范，失地农民权益受到侵害的现象屡见不鲜，产权制度是上述现象产生的一个非常重要的原因。因此，有必要从深化农地产权制度入手，改善农地承包关系，从更深层次解决当前中国失地农民权益保障的问题。

（一）稳定土地承包关系，给予农民长期稳定的土地承包权

一般而言，所有权衍生占有、使用、处置、收益和转让这五种基本权能，但是它们经常处于一种分离的状态，通常情况下所有权人的关注点更多地投入到财产收益权，其他几种权能则让渡给其他的人。因此，农村应在维护农村土地公有制的前提下，扩大农民的土地承包经营权，允许农民以农户为基本单元，通过一种向国家租赁土地的形式，永久地占有、使用土地，农民既可以从土地中取得一定的经济利益，又能使其土地经营权处于一种较为稳定的状态。

（二）建立有效的法律救济途径

对于处于弱势群体地位的失地农民来说，在其权益受到侵害时如何能够通过有效的法律救济手段，以裁决、诉讼的形式维护自身利益，是解决失地农民保障问题的重要内容之一。目前，在处理征地补偿安置争议的法律程序方面仍存在很大争议。“地方政府的协调及征地审批机关的裁决”究竟属于何种法律行为？是行政执法还是行政复议？该怎样适用行政诉讼法？各地判例各异，没有统一的标准。因此，笔者认为，为最大程度地保障失地农民的利益，保证整个征地及补偿体系的公开、公正及透明性，应以条例或法规的形式建立一套完整的征地及补偿程序，并对争议的解决方式及诉讼程序做出明确规定。当农户对征地及补偿问题产生异议时，可以首先通过行政复议的方式申请裁决，不服征地补偿的行政复议裁决的可以向征地所在地的人民法院提起刑诉。在整个征地及补偿过程中，行政人员都应该保证农民的知情权，并向其告知具有相关申请复议及诉讼的权利。在审理相关诉讼案件中，为保护弱势群体的利益，也应该建立举证责任倒置制度，做出行政行为的机关需要有证明其行为及补偿方法合法性的义务。此外，当行政机关不作为或者对裁决或判决的补偿标准拒不执行时，应以强制执行及配合惩罚措施的方式追究相关单位及人员的责任，以保障农户的利益。

[1]王景新.现代化进程中的农地制度及其利益格局重构[M].北京：中国经济出版社，2005：89.

[2]李胜兰.我国农村产权制度改革与农村城镇化发展[M].广州：中山大学出版社，2004：54.

[3]葛永明.在农村工业化、城市化进程中必须高度重视和关心“失土农民”[J].调研世界，2002，（3）：22.