内审转型与发展中的人民银行财务审计

饶 艳

一、前 言

当前人民银行不断加强内审工作的组织管理，更新审计理念，改进审计方法，创新审计手段,内审工作正经历全面转型和深化发展，这对包括财务审计在内的人民银行传统内审项目固有模式不可避免地带来了一定的冲击。在内审转型的大背景下，财务审计在加强财务管理、防范资金风险等方面的重要作用与日俱增，但在审计理念、内容、手段和方面等各个方面都面临不少的挑战。因此研究财务审计如何适应内审转型与发展有着不容忽视的现实意义。

二、内审转型与发展的内涵解读

内审全面转型与深化发展是一项系统工程，也是一个长期实践的过程。内审的转型与发展应当体现以下理念，即风险导向、关注绩效、服务治理和增加价值。风险导向的理念，要求将风险导向的观念和方法，贯穿于审计的全过程，真正做到风险引导审计、审计关注风险。关注绩效的理念，要求切实从单纯合规性审计的局限中走出来，将真实合规性与经济性、效率性、效果性统一起来进行判断，各类审计中也都应当体现绩效的内涵与要求。服务治理的理念，要求在内审部门增强组织治理的整体观念，积极探索并充分发挥内审在央行治理架构中的地位和作用，有效实现内审服务央行治理的功能。增加价值的理念，要求内部审计将为组织增加价值作为出发点和落脚点，通过全面履行确认与咨询职能来实现内部审计为组织增值的作用。

三、人民银行财务审计之现状

（一）同级财务审计组织方式无法真正实现内审转型的“风险导向”

财务工作是一项全行性且较为敏感的工作，涉及单位和个人方方面面的切身利益。内审部门业务上虽由上级行管理，但内审人员的人事、工资关系都在本级行管理。这种组织管理体制不可避免地使内审部门丧失严格财务审计的动力和信心。内审人员开展财务审计过程时，难免顾虑重重，无法做到风险引导审计，审计关注风险。有的内审人员有意回避高风险领域，有的发现风险问题却不敢暴露，或者审计出一些无关痛痒的问题敷衍了事。以至于财务审计检查不够深入，同级财务审计结果难以全面、客观反映本单位财务管理工作的状况。正是因为同级财务审计组织方式无法真正实现内审部门的“客观独立”，从而导致无法实现内审转型的“风险导向”。

（二）以关注财务收支合规性为主的财务审计无法体现内审转型的“关注绩效”

目前人民银行的财务审计内容主要涉及被审计单位的财务收支活动遵守法律法规和各项财务制度的情况。财务审计以关注财务收支合规性为主，审计所涉及的事项紧紧围绕资金来源的合法性、管理环节的规范性和资金使用的真实性等。但财务审计对财务管理活动的效率与效果以及财务资金的绩效涉及甚少，几乎未涉及对被审计单位财务管理的经济性、效率性和效果性的评价。内审转型和发展要求财务审计更多地评价资金运用的经济性、财务核算的效率性和财务管理的效果性，更多地考虑是否以较少的投入取得最大的产出，是否以较低的成本取得较好的效果，践行内审转型与发展中的“关注绩效”的理念。

（三）财务审计问题普遍整改不力无法实现内审转型的“服务治理”

财务审计发现的问题整改不到位甚至屡查屡犯，有其主观和客观原因的。一方面，现行人民银行财务管理体制存在弊端。上级行对下级行的财务费用预算的批复是一个全年的费用预算，这就造成财务预算内部有的科目指标结余，有的科目又严重超支。人民银行在年中的实际开支情况与批复的预算不相符，年终结账时，部分行不得不违反财经纪律，按照科目指标情况人为调整账务，造成不合规列支或相互挤占费用等问题。有的行为避免人为调账，采取更改支出实际内容，开具其他发票来处理账务，造成财务核算信息失真、虚列费用等现象。另一方面，这样的问题在人民银行系统内是“通病”，造成会计财务管理人员形成“人亦然，我亦然”和“法不责众”的侥幸心理，对审计人员审计出的问题和提出的改进建议多寻求问题产生的客观原因和整改的现实困难。内审的建议和措施往往难以得到落实，长此以往，财务审计发现的问题整改不到位甚至屡查屡犯就形成了普遍现象，从根本上难以发挥内审服务组织治理的作用。

（四）忽视关口前移的财务审计难以全面实现内审转型的“增加价值”

人民银行内审部门目前开展的财务审计偏重对财务预算执行情况的关注，对财务预算管理的审计开展的不多。长久以来，内审部门重视事后审计，忽视事前审计也形成一种习惯。这样使得原本就隐含风险的管理现状被大多数人默认接受，使得一些不太合理的未来经济事项失去了被纠正、被防范的机会。内审转型与发展要求内部审计要以风险为导向，跳出传统审计模式，对风险易发领域和环节实行事前介入，努力做好审计监督关口前移，防患于未然。这就要求内审人员改变过去关注财务执行，忽略预算审核的理念，要求审计充分关注事前监督，对财务预算编制的合理性和科学性进行审核，从制度和管理的高度识别风险排查隐患。财务审计只有对预算、执行等各个环节进行全面监督，才能真正实现内审转型中的“增加价值”。

四、推进财务审计转型与发展的建议

（一）树立风险管理理念，加强风险宣传教育

会计财务是一个风险相对集中的领域，因此各级人民银行在会计财务领域应尤为重视风险管理理念的宣传和教育。由于各级人民银行多年来几乎没有发生案件，从行领导到一般员工，都不同程度存在着风险管理意识淡薄的现象，主要表现为对内部控制、风险防范的重要性有所忽视。会计财务工作是人民银行加强自身管理的重中之重，必须始终高度重视风险管理，树立风险管理理念,完善风险管理机制，培育风险管理文化。一是要深刻把握会计财务工作规律和特点，切实加强风险警示教育，提高风险防范意识。二是要将会计财务工作的风险防范作为常态化工作，努力使风险管理文化深入人心，使重视风险、防范风险成为从事会计财务工作人员的行为习惯。三是要建立科学、高效的内控管理机制，加快实现“不准违规”向“不能违规”的转变。四是要落实责任，明晰各级职责，认真抓好落实，对会计财务工作中的违法违纪行为要严肃查处、

（二）根据实际情况，综合运用查账、评估、调查、分析和研究等多种方法开展财务审计

转型之前的财务审计主要运用查账的方法，如审阅法、复核法、核对法或函证法等。内审转型与发展要求财务审计除了运用一般方法，还要依据现代管理运用评估、调查、分析和研究等多种方法。选用审计方法应当考量审计对象和审计目标的具体情况。如审计实物必须运用突击的盘点法才能确认是否账实相符，审计第三方的外来情况要运用函证法或询问法等以了解情况取得证据。如果要求审计结论可靠程度较高，那就可以采用抽样审查，而若要求审计结论可靠程度很高，必须进行详查，其结果也就必然要综合运用各种审计方法。另外，在不同审计阶段，运用的审计方法也各有侧重。如在审前准备阶段，应对被审计单位的财务情况进行风险评估，梳理可能产生重大错报风险的薄弱环节；在现场审计阶段，采用实质性测试方法，运用查账、对账、盘点等方式对审前评估的风险点和薄弱环节进行排查；在审计结束阶段，则更多地运用比较法、归纳法对产生的问题进行归纳总结，剖析原因并就此提出针对性和可行性的意见和建议。总而言之，应该根据审计的实际情况，综合运用多种方法开展财务审计工作。

（三）根据财务审计的特点,完善财务审计组织方式，更多采用“上审下”的审计模式

针对同级财务审计组织方式导致内审工作自主性和独立性受限的客观现实，财务审计应当更多采取“上审下”的审计模式。“上审下”的模式相比“同级审”模式而言，具有以下优势。一是审计权威尤为显现。上级行将财务审计通知书直接主送给被审计单位的行长或分管财务的副行长。因此被审计单位对财务审计非常重视，要求相关部门支持配合上级行的财务审计工作。而“同级审”的内审部门与被审计的财务部门级别一样，其重视的程度和配合的力度都远不及“上审下”的财务审计模式。二是审计效率更有保证。财务审计所涉及的部门包括会计财务部门、后勤服务部门、人事部门等多个部门，协调工作难度较大。采用“上审下”模式，上级行只要将财务通知书主送给被审计单位的行长，行长就会对相关部门提出要求，相关部门会按照领导要求相互配合，为审计实施提供相关数据、资料及工作便利。“上审下”模式较好地解决了部门协调难的问题。三是审计效果更为明显。“同级审”中发现的财务问题，一般迫于种种压力很难全面反映，即使反映了，也难以落实整改。在“上审下”模式中，参与审计的人员与被审计单位之间不存在利害关系，有效避免了影响财务审计的质量和效果的因素，有利于财务审计工作自主独立地进行。因而其在审计报告及相关信息的披露范围更广，便于查深查透，从效果上防止了财务违规操作，违规侵占资金的行为发生。

（四）建立财务审计评价指标体系，提高财务审计质量

人民银行财务审计，是内审部门对会计财务工作的再监督和再检查。人民银行的内审部门通过对财务管理的监督检查，督促被审计单位加强财务资金的管理，规范财务核算，真实反映财务收支和财务成果，严肃财经纪律，提高财务资金的使用效益。为适应内审转型与发展的要求，人民银行财务审计除了关注审计对象的绩效，也应该合理考量自身财务审计工作的绩效，重点应评价财务审计质量。构建一套科学、合理的财务审计评价指标体系，有助于评价财务审计质量，督促内审部门全面落实财务审计的质量控制。财务审计评价指标体系应从定性和定量两个方面来考虑。定性方面，应该从财务审计全过程来设置指标进行评价，其应覆盖审计计划、现场审计、审计结论与督促整改的全过程。在这一过程中，应重点关注审计证据是否充分、适当，审计判断是否有理有据，审计结论是否恰当，审计建议是否具有可操作性，财务审计报告及审计决定是否准确、及时，是否督促被审计单位按时进行了整改。定量方面，应根据定性方面确定的内容分别以百分制进行打分，确定每一项所得分数，再将各项目分别赋予相应权重并使权重合计等于1，用所得分值分别乘以该项目所赋予的权重，即可得到分项的审计评价分数，最后将分项的审计评价分数加总，根据评价的总分数来判定审计质量的高低。

［1］郭庆平.人民银行内审工作转型与发展 [J].中国金融,2012（7）

［2］李向明.央行财务审计工作的困惑与对策 [J].金融理论与实践，2010（3）

［3］http://www.zgjrjw.com/news/lltt/2012726/14245661827.htm l来源于中国金融界网，最后访问时间为2013年9月21