太湖流域环保中的政府职能初探

曾祥华，张 晟

（1.江南大学 法学院， 江苏 无锡 214122；2.江南大学 马克思主义学院， 江苏 无锡 214122）

太湖是我国的第二大淡水湖，从古至今一直被太湖流域地区的人民称为“母亲湖”。太湖流域是我国著名的“鱼米之乡”，它位于我国第一大都市经济圈——长三角都市经济圈的核心区域，地理位置和经济价值都极为重要。但是，长期以来，由于太湖流域经济社会的高速发展，相关企业的加速扩张以及工业化、城市化进程的不断推进，太湖流域的生态环境破坏问题已经非常严重，尤其是2007年发生的太湖蓝藻事件，更是凸显了太湖流域地区生态之脆弱。应该看到，我国各级政府都高度重视太湖流域环保，尤其是近年来，太湖流域环保问题更是引起了全社会的广泛关注。冰冻三尺非一日之寒，太湖流域环保问题背后凸显了该地区长期发展过程中的市场失灵和政府职能缺失等问题。

一、太湖流域环保中发挥政府职能的理论依据：市场失灵

众所周知，太湖流域地区是我国市场经济发展最为发达、最为成熟的地区之一，但是，市场经济的飞速发展和加速扩张也为市场失灵问题的出现和发展提供了土壤。“‘市场失灵’是指市场机制不能或难以实现资源的有效配置，从而给经济和社会生活带来不利影响。”[1]（P128-130）研究太湖流域环保中的市场失灵问题，就要着力探讨太湖流域环保的公共物品性质以及太湖流域相关企业的消极外部性问题。

（一）太湖流域环保具有公共物品性质

与私人物品相反，公共物品面向整个社会，它不具备明晰的产权，也没有消费排他性，任何人都可以享用它。“公共物品通常还具有规模效益特别大、积极的外部性、初始投资量巨大等一些特征。正是由于这些特征，所以典型的市场行为主体一般不愿意向社会提供这些产品，而这些物品又往往关系到国计民生，因此，要求政府承担起公共物品的供给责任。”[1](P128-130)环境保护事关我国国家和社会的整体发展，是一项功在当代、利在千秋的系统工程，因此，环境保护，包括太湖流域环保毫无疑问属于公共物品范畴，具备公共物品性质。如上文所述，公共物品具有投资量大、收益小、积极外部性等鲜明的特征，因而一般的市场主体如企业从其“理性经济人”角度出发都不太愿意对包括太湖流域环保在内的公共物品进行大量的、主动的投资。这样一来，太湖流域环保问题就很难通过市场机制的自发作用来解决，而是要求由政府来主导这一问题的解决，政府干预、政府主导必然离不开政府职能的发挥。

（二）太湖流域相关企业的消极外部性问题

“外部性是指市场行为主体的商业活动对其他主体、消费者、社会整体造成的消极或者积极的影响。”[1]（P128-130）出于其“理性经济人”的考虑，企业在进行生产和服务决策时一般只会从效益和收益最大化的角度出发，对其社会影响、环境影响则考虑甚少。因此，企业的生产和服务行为非常容易对社会、对环境带来巨大的消极外部性，这一现象在太湖流域环保中充分地体现出来。作为一名在太湖沿岸城市生活多年的普通市民，曾几何时，笔者亲自见证了太湖流域地区各类生产型、服务型企业的高速扩张，大大小小的印刷造纸厂、船菜酒店、渔业养殖场等密集地分布于太湖流域地区，对太湖流域的环境造成了非常严重的破坏，并最终酿成了2007年震惊全国的太湖蓝藻事件。触目惊心的事实告诉我们，太湖流域相关企业的消极外部性问题将对社会、对环境造成严重的影响，这就要求政府进行适当的干预，发挥政府职能，增加积极外部性。

二、太湖流域环保中政府职能缺失的成因

（一）各方政府管理机构职权分散

我国各级政府十分重视太湖流域环保，从国家层面到省级人民政府层面，再到太湖流域地区的市县级人民政府，都设有相关的管理机构来负责太湖流域环保。值得一提的是，2011年9月，国务院总理温家宝签署了我国第一部流域行政法规《太湖流域管理条例》，这标志着中央政府在太湖流域环保问题上的坚定决心。但是，长期以来，太湖流域环保中各方政府管理机构职权分散、各自为政的状况始终没有得到根本解决。举个例子，目前太湖流域环保中履行主要职能的应该是国家水利部在太湖流域的派出机构——太湖流域管理局，但同时，太湖流域相关城市如无锡、苏州等又都设有太湖水污染防治办公室，这其中的职权如何分配、又如何实现职能互补和配合是一个很大的问题。就目前的情况而言，太湖流域环保中各方政府管理机构职权分散带来的直接后果就是“多龙治水、无人负责”，难以形成有效的管理合力。

（二）民间与政府严重缺乏良性互动

笔者认为，一个国家或地区的经济社会发展到一定阶段必然会带来公民社会的发展，而公民社会发展的一大特征就是各种社会力量与政府的良性互动。太湖流域地区地处我国经济社会发达的长三角地区，多年来，各种新闻媒体和民间环保力量为太湖流域环保作出了不可磨灭的贡献，可谓是太湖流域环保的“无名英雄”。但是，客观地说，在太湖流域环保中，新闻媒体和民间环保力量的参与程度和发挥作用的能力仍然是远远不够的。一直以来，我国政府都倾向于依靠政府自身的力量来解决太湖流域环保问题。纵观太湖流域环保的推进过程以及2007年的太湖蓝藻事件不难看出，我们的新闻媒体虽然表现非常积极，也很负责任，但其参与力度还是比较微弱的，民间环保力量的社会功能则更是发挥甚少，仍处于发育不健全状态。这样一来，新闻媒体和民间环保力量与政府管理机构之间就缺乏一种良性互动，从而政府管理机构也就失去了很大一部分压力、动力和结构性张力，以致于太湖流域环保中屡屡出现政府职能的缺失。

（三）管理理念有问题

长期以来，我国许多地方政府都一直存在着“重政绩、轻服务”的问题。这些地方政府过度追求本地区的经济发展，谋求政绩，却轻视政府自身的社会管理职能，疏于提供社会公共服务，这种情况在太湖流域地区地方政府身上也非常明显地体现了出来。上文所述太湖流域地区各类生产型、服务型企业的高速扩张以及这些企业对太湖流域生态环境的严重破坏在一定程度上正是地方政府这种错误管理理念和管理思路带来的严重后果。出于对经济效益和政绩的追求，太湖流域地区许多地方政府将政府的社会管理职能置于次要位置，对各种污染型企业不加限制、疏于管理，在这样的背景下，太湖流域环保中屡屡出现政府职能缺失也就成了一种必然现象。

三、太湖流域环保中发挥政府职能的对策初探

（一）建立职能相对独立的管理机构

如上文所述，目前在太湖流域环保中履行主要职能的是太湖流域管理局，太湖流域管理局是一个隶属于水利部的行政机构，缺乏独立性和专业化，其管理职能、运行模式已无法满足太湖流域环保的现实需要。鉴于这一严重弊端，有必要“将太湖流域的产权授予新成立的太湖管理机构，由其以企业化的手段运营，可以对水、环境产权进行交易。这样就可以避免‘公用地’悲剧，克服‘搭便车’和机会主义，减少资源使用中的外部性。因为利益的关系，该机构必然会对太湖环境污染进行有效的监督和追究。当然，在赋予其权利和权力的同时，也应规定其责任，那就是太湖环境的逐步改善。”[2]未来的太湖流域管理机构不仅要实现管理职能的整合和独立，还要实现管理职能的专业化，以真正提升在太湖流域环保中的管理水平和管理效力。因此，我们提议，将太湖流域相关城市下设的太湖水污染防治办公室统一整合为未来太湖流域管理机构的派出机构，同时将管理职能上收，由未来的太湖流域管理机构负责管理职能的使用和分配，真正实现太湖管理机构的职能整合、机构独立、垂直管理。

（二）实现社会与政府的良性互动

随着我国经济社会的迅速发展和社会转型的加速推进，我国公民社会的崛起、成长和壮大已经成为了一种不可逆转的趋势。尤其是在我国经济发达、社会进步的太湖流域地区，各种新闻媒体和民间环保力量为太湖流域环保作出了巨大的贡献。在这样的背景下，就要求我国政府在加强自身社会管理职能的同时，也要给予新闻媒体更多的参与权和更大的监督权，引导新闻媒体与政府形成良性互动，共同推动太湖流域环保的社会参与、社会管理。同时，我国政府要大力支持、引导、培植太湖流域民间环保力量的发展，积极创造各种条件让民间环保力量更多地参与到太湖流域环保中。而且，与政府相比，民间环保力量具有信息敏感度高，反应迅速，信息收集、发布和扩散渠道多样化等优势，从而能够与太湖流域政府管理机构相互配合、良性互动，形成两者之间的结构性张力。新闻媒体和民间环保力量与政府管理机构的良性互动在太湖流域环保中的重要性由此可见一斑。

（三）转变和创新管理理念和管理思路

随着我国政府职能转型的大力推进，地方政府的社会管理职能引起了越来越多的关注，地方政府的社会公共服务也变得越来越重要。可以说，地方政府在太湖流域环保中处于管理的第一线，对整个太湖流域环保起着十分关键的作用。这样一来，太湖流域地区地方政府就必须坚决摒弃“重政绩、轻服务”的错误管理理念和管理思路。具体来说就是，“各级地方政府要把环境保护与经济发展放到同等重要的地位，必须倡导绿色GDP，树立新型政绩观，改革官员绩效考评体系。此外在具体措施上，首先要做到遏止污染源头，预防远比治理成本低、效率高；其次，灾害发生后，要牢记‘就水论水’治不好太湖。治理太湖必须把流域治理和区域治理结合起来，打破行政区划，进行区域统筹”。[3]（P720）简而言之，太湖流域地区地方政府的管理理念和管理思路必须随着时代和实际的发展而转变和创新，尤其是诸如太湖蓝藻事件这样触目惊心的环境危机发生之后，相关地方政府更是要以此为契机，痛定思痛，加快推进地方政府职能转型，加快建设现代服务型政府，在太湖流域环保中切实履行地方政府的社会管理职能，为太湖流域的环境保护和生态修复提供更多的、更有效的、更实实在在的社会公共服务。

综上所述，太湖流域环保事关整个太湖流域地区经济社会发展的全局，是一项功在当代、利在千秋、利国利民的系统工程，因此，在太湖流域环保中创造性地履行好政府的社会管理职能已经刻不容缓。在太湖流域环保的具体实践工作中，我们要从政府管理机构职能整合，相关社会力量与政府管理机构的良性互动以及该地区地方政府管理理念和管理思路转变和创新这三个方面同时发力，避免形式主义，切实通过政府职能转型，政府履行社会管理职能，政府提供社会公共服务来进行太湖流域环保工作。只有这样，才能使太湖蓝藻事件这种令人痛心疾首的悲剧不再发生，才能使“太湖美，美就美在太湖水”这句话永不褪色。

[1]孙关宏，胡雨春，任军锋.政治学概论（第二版）[M].上海：复旦大学出版社，2008.

[2]曾祥华.关于太湖流域管理立法的思考[J].人民长江，2008，（13）.

[3]蔡萌萌，王书明.我国政府在水环境污染治理中的职能分析——太湖流域水污染治理案例研究[A].第三届全国科技哲学暨交叉学科研究生论坛论文集[C].北京：中国自然辩证法研究会，2010.