重庆市江北区社区居家养老服务研究

□ 吕鸿翔

社区居家养老服务是一种以居家养老为基础，以社区服务中心为依托，以义务志愿服务和便民利民网点为服务资源，以上门服务和日托护理为主要形式，使在家的老年人获得社会化的养老方式。笔者近期就江北区社区居家养老服务建设现状进行了专题调研。调查采取座谈、发放问卷的方式，共调查了5个街道7个社区。通过调查发现，江北区社区居家养老服务取得了初步成效，也发现了目前工作中存在的问题，并提出了有针对性的对策建议。

一、江北区社区居家养老服务现状分析

江北区社区居家养老服务工作起步于2009年。几年来，区民政局在5个社区建立了日间照料中心，设有休息室、图书阅览室、娱乐、康复、健身室、洗浴、卫生间等，以生活照料服务为主，为社区老人提供日托照料、护理陪伴、配餐送餐等服务。同时，照料中心还与社区卫生服务站联合，定期对中心的老人进行健康检查，并在中心配有各种常见应急药品，以满足老年人在日间照料中心的需要，通过不断努力和进一步完善，使中心成为了集机构服务、居家养老、娱乐保健、修身养性于一体的专业化、系列化综合性的老年人服务场所。

2011年，区计生委在大石坝街道石油社区、观音桥街道富力海洋社区和寸滩街道兰溪社区进行 “计划生育居家养老社区服务”项目试点，项目依托社区日间照料中心，利用政府和社会力量，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务。服务对象为计划生育家庭中65岁空巢老人以及低保老人、特困老人、享受计生特别扶助的老人，每人每月发放300元服务券（其中100元为家政服务类专用），全部由政府购买服务。初步构建起计划生育居家养老社区服务工作体制和机制，同时计生委要求所有街（镇）今年内必须完成一个社区项目试点工作，大部分街（镇）都在积极筹划中。

目前为止，全区社区居家养老服务通过日托服务、上门服务等多种方式，为社区老人尤其是社区空巢老人提供生活照料、日常陪护、送餐助餐、家政服务、医疗康复和精神慰藉等多元化的服务，基本构建了以家庭为核心，以社会化服务为支撑，无偿、低偿和有偿三种服务方式并存的社区居家养老模式。

二、江北区社区居家养老服务存在的主要问题

江北区社区居家养老服务建设尚处于起步探索阶段，无论是政策层面，还是实践层面都存在一些问题。

（一）政府重视不够，投入不足

到目前为止，区政府没有出台居家养老服务体系建设发展规划，缺少政府进行组织牵头和管理，只是区民政局和计生委两个行业主管部门单打独斗，服务类别和方式不统一，加之政府对这项工作重视不够，财政投入太少，未将社区居家养老工作列入财政预算支持范围，极大制约了居家养老服务工作的开展。

（二）政府认知不高，宣传力度不够

由于政府对人口日趋严峻的老龄化形势认识不高，行业主管部门关注的重心依然在多建养老机构，增加床位供养能力方面。对最切合老年人情感和心理特点的居家养老这一服务方式，缺乏基本的了解和广泛的认知。缺乏政府部门的有效引导，相关行业的宣传力度不够，对社会化居家养老的重要性、迫切性认识不够，居家养老有关部门之间还缺乏有效配合、沟通协调，没有真正形成合力。居民群众与社区养老服务的积极性不够，参与率不高。养老仍局限在传统的居家养老上，对走出家门进机构养老子女有顾虑，而老年人得不到真正意义上的居家养老服务。

（三）开展居家养老服务社区和享受服务的老人数量少

全区除在大石坝、观音桥、华新街、五里店、寸滩等少数几个街道推进居家养老服务工作外，绝大部街（镇）没有实质性地开展此项工作。即便已经开展的街道，也只是选择了部分基础条件较好的社区实施。经调查，在全区5个日间照料中心采取分类别分层次服务方式，即根据老人的家庭收入、健康等情况确定无偿、低偿和有偿三种服务方式。全区参加社区居家养老的老人大约在200余人，真正能够享受政府每月300元购买服务，只有计划生育家庭中65岁以上低保或低保边缘、特困残疾老人，全区不到60人。

（四）专业人才缺乏，服务内容单一，不能满足老年人多样化的需求

目前从事社区居家养老服务的，都是社区工作者或临聘人员，没有经过专业培训，不具备养老护理员的专业资质和执业资格，提供服务的项目比较单一，大多仅限于送餐、家庭保洁等家政类服务，影响了服务项目和内容的扩展以及服务质量的提高，不能满足老年人多样化的需求。另外，现有的日间照料中心设施规模较小，档次不高，与老年人日益增长的物质、文化需求不相适应。

三、江北区社区居家养老服务的对策思考

江北区居家养老服务工作要持续、健康、快速发展，必须走政府主导、社会参与、市场运作的路子。

（一）政府主导，加强对居家养老服务工作的领导

区委、区政府必须从构建和谐社会的高度，充分认识居家养老服务工作的重要性，切实加强对这项工作的领导。

制定规划，加强引导。充分发挥规划引导的功能，结合实际，制定全区居家养老服务发展规划，并纳入经济社会发展和社区建设总体规划，使居家养老服务有计划、有步骤地与其他工作稳步协调推进。

加大政府投入和政策扶持力度。一是加大政府投入力度。居家养老服务工作是为老人服务的社会公益事业，是政府的应尽之责。应将居家养老服务工作作为政府公共财政支持范围，列入财政年度预算，按各街道、各社区服务老人数量，核拨必要的工作经费。并通过政府购买服务的方式，根据老人的年龄、经济状况和身体健康状况分类购买服务。二是扶持一批居家养老服务实体。按照政府职能转变要求，对居家养老服务的具体承接，应尽可能交给社会组织和企业去办，通过市场化的方式运作。由于居家养老服务工作属于无利或微利行业，对社会资本没有直接吸引力，必须依靠政府通过税费减免、财政补贴、提供场所、购买服务等形式，引导企业和社会组织的加入。政府应有意识培植、扶持一批居家养老服务实体，帮助其壮大实力，提高专业水准，打造服务品牌。

建立组织机构。一是区民政局成立居家养老服务工作管理办公室，主要负责制定居家养老服务政策，确立居家养老服务的整体发展规划和分步推进计划，做好居家养老服务工作的经费预算、综合协调和指导监督工作。二是各街镇建立居家养老服务中心和社区居家养老服务站，并配备专职人员，作为居家养老服务的实施主体，接受政府委托，开展居家养老服务的具体组织、服务机构的遴选、社区老人的评估和服务质量的监督工作。三是服务机构负责做好服务人员的选派、管理、技术培训等工作，为老年人提供多层次多样化的服务。

（二）整合资源，形成联动机制

整合管理资源，注重部门合作。整合民政、卫生、教育、残联、妇联等部门资源，充分发挥日间照料室、残疾人康复室、社区卫生服务室等的作用，为老年人提供便捷优质的服务。

整合社会资源，加强横向联合。针对老年人居家养老不同类型需求的特点，积极探索与家政、餐饮、商贸等领域的合作。

整合公共资源，提倡公众互助。在社区组建老年、中青年、大学生志愿者队伍，提供精神慰藉、生活照料、家庭应急等服务，为全面提高老年人生活质量提供有力支持。

（三）广泛宣传，营造良好的社会氛围

在全区上下广泛开展系统、深入、持久的有关居家养老服务工作的宣传教育活动。使社会各界对其重要性和必要性有充分的认识并形成共识，进一步提升为老人服务的社会荣誉感和责任感，努力营造一个社会关心支持、个人积极参与的良好氛围。

做好向居家老人的宣传教育工作。逐步改变老年人传统的生活观念和消极的消费理念，增进老年人对社会的认同感和信任感，消除顾虑和偏见，鼓励更多的老年人主动融入社区大家庭，乐于接受服务。

开好居家养老现场会，加强对青少年的尊老爱老教育。党委、政府、涉老部门、社会、学校、家庭各方都要重视，按有关要求做好居家养老服务工作。要教育青少年从身边做起，从家庭做起。学校、共青团组织要鼓励、动员、组织青少年参加一些援助老人的活动；要支持并推动社会志愿者义务为老年人服务，帮助老人解决生活困难，进而在全区逐步形成尊老爱老的良好社会风气。

（四）搭建社区居家养老服务网络

建立区分对象、分类收取服务费制度。养老服务应该实行政府主导，但并非政府包办。应该根据实际情况，按照老人的经济收入、身体状况、家庭成员的不同状况，实行分类服务。一是无偿服务，政府埋单。二是低偿服务，政府和老人共同埋单。三是有偿服务，老人自己埋单。

依托社区居家养老服务平台，对不同类型的老年人群，提供多层次、多样化的居家养老服务。

建立以社区卫生服务中心为基础的老年医疗保健服务体系。建议由各社区医疗卫生服务中心配备老年科大夫，为社区老年人建立健康档案，推行“家庭病床”服务。

（五）推动机制创新，保障持续发展

居家养老服务的机制创新是实现可持续发展的重要保障。要积极借鉴先进地区的先进经验，努力推进工作机制创新。特别是在居家养老服务的市场运行机制、风险规避机制、护理保险机制和投入激励机制等方面要加大探索力度，积极寻求突破。要探索创新居家养老服务的财政投入机制、奖励扶持机制，努力培育和形成市场运行机制，鼓励和引导社会中介组织、市场服务主体积极参与居家养老服务特别是生活照料护理服务。同时，要充分发挥基层老年协会自我管理、自我服务的作用，引导广大老年群体和公民树立居家养老服务的消费观念，培育居家养老服务有效需求，逐步实现服务供应和需求的相互促进和平衡。