政府权力的边界划分是国家治理现代化的关键

□ 刘俊杰

作者：中央党校社会制度比较教研室主任、教授、博士生导师

中国共产党十八届三中全会最大的亮点是提出了国家治理体系和治理能力现代化的改革目标。从全面深化改革的总体布局看，经济体制改革作为全面深化改革的总牵引，核心是处理好政府与市场的关系。无论是实现全面建成小康社会的目标，还是实现经济发展方式的转型，遏制和解决特权腐败，都涉及到过去政府干预市场过度导致一系列市场化扭曲的问题。而如何处理好政府与市场的关系，关键在如何进一步划分好政府权力的边界问题。

一、政府权力的边界要科学划分

我国正处于社会主义初级阶段，后发国家现代化的突出特征是政府权力在经济社会发展中处于主导地位，用国家的力量推动现代化的进程。因此，权力和市场在配置资源中如何界定？边界如何更好划分？政府如何更好发挥服务作用？一直是改革开放以来，对社会主义市场经济性质和地位再认识的问题。

回顾中国社会主义市场经济改革取得的巨大成就，从1979到2012年的34年间,GDP年均增长9.8%,创造了人类经济发展史上的一个奇迹。2010年中国经济总量超过日本成为世界第二大经济体;根据世界银行数据,2011年我国经济总量达到7.3万亿美元,占世界经济总量的比重已经超过10%,人均达到5440美元。进入了中等收入国家行列,成功实现了由低收入国家向中等收入国家的转变，其根本原因是我们党坚持了社会主义市场经济的改革方向，正确处理了政府和市场的关系，发挥了市场配置资源的基础作用。在取得巨大成就和发展的基础上，中国的发展也面临着一些新的矛盾、新的问题。如发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出；科技创新能力不足、产业结构不合理；发展方式依然粗放；城乡、居民收入差距拉大；部分群众生活困难；一些领域消极腐败易发多发；形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风问题突出等等。出现这些新问题原因之一就是政府对市场干预过多，政府权力缺少制约和制衡，政府和市场的边界划分不清。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了全面深化改革坚持社会主义市场经济的方向，核心是处理好市场与政府的关系，解决政府越位和不到位的问题，全面深化改革的任务之一就要对政府限权、分权、制权，政府职能转变的目的是为社会主义的根本任务服务。

12月3日，中央政治局围绕历史唯物主义举行第11次学习，习近平总书记指出，社会主义根本任务是解放和发展社会生产力，推动实现物的不断丰富和人的全面发展的统一。习近平总书记的讲话，是对改革开放以来中国特色社会主义经验教训的深刻总结，是对中国特色社会主义本质的深刻总结；对全面深化改革和完善中国特色社会主义制度指明了方向。习近平总书记在讲话中不仅指出全面深化改革的方向，还指出了提出全面深化改革的依据。习近平总书记指出：社会存在决定社会意识。我们党现阶段提出和实施的理论和路线方针政策，之所以正确，就是因为它们都是以我国现时代的社会存在为基础的。党的十八届三中全会对我国全面深化改革作出了总体部署，是从我国现在的社会存在出发的，即从我国现在的社会物质条件的总和出发的，也就是从我国基本国情和发展要求出发的。政府和市场边界的划分，要从中国的现状出发，从政府不能完全适应市场的需要出发，科学认识二者的关系。

我们党搞社会主义市场经济，对政府权力的性质、职能和边界要不断深化认识。早在1890年恩格斯给康·施米特信中就曾指出：政治权力对经济发展的反作用，可导致一个国家社会发展的不同演进道路。一个是国家权力沿着经济发展方向作用，就会促进社会正常进步；一个是沿着经济发展相反方向作用，就会造成社会发展停滞或后退；总之，政治权力不能合理运用，“政治权力能给经济发展造成巨大的损害”［1］。

中国是世界上农业文明最发达的国家，也是中央集权最完备和发达的国家，正是皇权和中央集权的至上性，中国在世界历史上曾出现过几次盛世，但当1640年英国工业革命发生后，当法国资产阶级大革命和美国独立战争后，中国在国家权力结构转型中落后于西方，专制权力结构是导致中国封建社会长期停滞的根本原因之一；从百年跨度来衡量，中国历史上的封建王朝从建立、发展到鼎盛，直到出现社会危机，爆发动乱，崩溃，每隔两三百年就有规律出现一次。旧的王朝灭了，新的王朝又起，呈现周期性。为什么是这样呢？在中国封建社会的权力结构中，缺少一个制衡王朝权力腐败堕落的系统。

我们看看欧洲的发展就可以得到启示：在欧洲资本主义的起源和发展中，其先进的资产阶级思想家认识到，工业文明的确立和充分发展仅仅依靠市场经济和新教伦理不行，仅仅依靠科学发明和技术的广泛运用也不够，文明的转型和经济的发展还需要政治推动和保护。如何防止封建势力的复辟和对新型文明的扼杀和阻碍是新兴资产阶级要考虑的。英国的现代化要靠英国女王监护，同时又要限制国王的权力。因此，洛克、孟德斯鸠等思想家发明了权力制衡理论。权力制衡、保护产权、科学方法、司法独立、市场经济、技术发明和便利的交通通讯，使资产阶级创造了人类历史上生产力飞跃发展的奇迹。

1949年中华人民共和国建立，中国迎来了新生的社会主义政权，中国共产党带领中国各族人民开始了中华民族伟大复兴之路。但是，如何结合中国的国情，运用马克思主义的国家学说指导中国的国家治理现代化，正确处理好政府与市场的关系，在资源配置中让市场起决定作用，让政府更好服务市场，在经济文化落后国家是没有现成答案的。

二、国家权力的本质规定了政府权力的边界

我国是社会主义法治国家，是人民当家作主的国家，国家权力与资产阶级国家具有本质的区别。国家的权力是人民赋予的，权为民所赋，为人民所用，权为民所制，这是我国国家权力的本质要求。

从1978年以来，我们党废除了领导终身制，坚持和完善中国共产党领导的多党合作的政治协商制度、全国人民代表大会制度、民族区域自治制度等等，不断进行分权和党和国领导体制改革，健全民主集中制制度，不断完善用制度管权已形成了初步机制。但是，权力高度集中、党政不分、政企不分的体制弊端并没有彻底解决，也就是说，传统的过度集权的制度安排和自上而下的过分集权的权力结构并没有实现完全转变，政治体制改革的任务并没有完成，政治制度不适应经济体制和市场经济制度发展的障碍还大量存在。邓小平指出的权力过于集中的总病根并没有拔掉。因此，用制度管理党和国家的关键是管好权，从顶层设计角度进行权力再调整再分配，从而解决制度集权的总病根。

权力是人格化、阶级化的象征。早期社会随着生产力的发展，社会有了分工，社会的劳动产品有了剩余，私有制和阶级产生了。权力关系发生了变化，在阶级社会，权力不仅是一种社会关系，而且是一种阶级关系，利益关系，因为权力代表着产品的分配。权力是人来支配的，显然，权力开始人格化，显示人和阶级的属性。权力的人格化，就是将行使权力人的性格、品德、特点、能力和创造性融入权力运行过程中；权力的阶级属性，就是代表经济上强大，政治上占统治地位的阶级的利益，反映的形式，有直接的，有间接的，有明显的，有隐蔽的。因此，权力不是掌握权力个人的，不能假公济私。

权力还是一种制度化的力量。“曾经有过不需要国家，而且根本不知道国家和国家权力为何物的社会”。［2］这说明，权力是历史现象，是历史范畴，权力不是永恒存在的。权力是利益和利益冲突的产物，权力是一种有组织的强制力量，权力也是一种制度化的力量，以一定的制度的规范和程序作为自己的合法性基础。权力与国家和国家制度紧密相连，因此，权力对社会的发展具有巨大的管理和运行力量。

权力具有双重属性，在看到权力的力量的同时，也要看到权力的相反方面，即权力的腐蚀性。正如阿克顿勋爵指出的：“在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素。”［3］从人类社会发展来看，人类创造的全部公共资源均会由国家公共权力来管理和分配。公共资源是一种稀缺资源，谁取得国家公共资源的管理权和分配权，谁就具有把公权转化为私权的机会和可能。因此，国家权力如何为公共利益所用，防止国家权力的滥用，一直是思想家们研究的对象。

国家治理体系和治理能力的现代化，国家权力不仅要从制度上得到有效约束，从权力结构和组织设置上，必须得到有效的分权和制衡。国家权力约束还不够，用权力约束权力，还需要权力制衡，才能保证权为民所用。权力分工与制衡思想最早是由亚里士多德提出的，他通过总结分析古罗马的政治和历史经验，看到公职权力一旦不加限制，被独裁者占有，就有被滥用的可能。因此，他主张权力机关要分工，使其职能细化，并用相应的法律制度来配套，以此消除实践中曾出现或将要出现的权力扩展和滥用现象。权力制衡的原理是资产阶级政治家发明的政治文明成果。孟德斯鸠1748《论法的精神》一书中也认为，自由只存在于权力不被滥用的国家，但是拥有权力的人都容易滥用权力是一条恒古不变的经验。“有权力的人们使用权力，一直到遇到有界限的地方才会休止。”［4］那么，如何制约权力呢？孟德斯鸠认为，从事物性质来看，要想防止权力滥用，只能用权力来约束权力。

在中国特色社会主义制度条件下，权力不仅要通过中国共产党代表大会和人民代表大会选举产生，还要接受党代会和人民代表大会的有效监督和权力制衡，还要在宪政和法治的框架下，依据法律程序有效运行。权力决不能凌驾于授权人和法律之上，任何权力在制度面前决不能有例外；否则，就要研究制度设计的缺陷，寻找改革和完善制度的顶层设计。

三、市场的决定作用与政府职能转变

市场在资源配置中决定性作用是牵引中国现存经济体制和市场体系的关键，也将决定政府职能的根本转变。确立市场起决定作用将重新定位政府和市场的关系，解决在资源配置上是政府主导还市场主导，在经济发展方式转型上，是以政府推动，还是以市场推动；在项目审批上，是权力寻租腐败主导，还是公开公平依法审批主导的问题。

市场起决定作用，首先要解决产权明晰和保护产权问题。《决定》指出，产权是所有制的核心，保护产权制度至关重要。在完善产权保护制度改革中，提出了公有制经济财产权与非公有制经济财产权同样不可侵犯；国家保护各种所有制经济产权和合法权益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争，同等受到法律保护，这就解决了新的条件下财产权不平等待遇和财产权安全问题，有利于非公有制经济的健康发展；《决定》还提出积极发展混合所有制经济，这对公有制经济和非公有制经济的资本、技术、管理和市场的取长补短、共同发展；对打破国有企业的垄断地位，平等走向市场，进一步发展民营经济、拉动内需，对建设统一开放、竞争有序的现代市场体系具有积极意义；市场起决定作用在解决城乡二元结构、农村集体用地的流转，赋予农民更多财产权利；推动城乡要素平等交换和公共资源均衡配置都做出了制度安排，为了市场起决定作用，对现有的财税制度，也进行了预算管理制度改革。

市场起决定性作用，政府职能转变是关键，要解决政府干预过多，监管和服务不到位的问题；《决定》指出，科学的宏观调控，有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。行政体制改革要增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务性政府。行政体制改革在项目审批上，今后除关系国家安全和生态安全，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批；在考核评价体系上，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向等等。

在市场还是政府配置资源问题上，要划清公共资源和市场资源的界限，市场资源一定要由市场价格决定；公共资源是一种稀缺资源，其管理权和分配权，要科学安排，国家公权必须得到制衡，否则，公权转化为私权，国家权力的滥用和贪腐是不可避免的。

市场起决定作用，一定是建立在法治社会，建立在一个公正高效权威的司法独立的国家。《决定》为维护宪法法律权威，对推进我国司法独立制度进行了改革。这次改革司法管理体制，提出了推动省级以下法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律的统一正确实施。这是中国司法独立制度改革的一大进步。

我国第一部宪法就充分肯定了司法独立原则。人民法院独立进行审判，只服从法律。人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。实践中，中国共产党必须对司法领导，但是这个领导应主要是制定司法工作的方针路线，推荐司法干部，保证司法公正和独立，而不干预司法案件和司法程序。推进司法独立制度，既要从国情出发，也要遵循国际通行的司法独立制度规则，借鉴世界司法独立制度的基本经验。实际上，司法独立制度的核心就是法官个人独立。第一，法官身份独立。只有当法官的身份独立真正确立了，法官才能免除干扰，公正司法。第二，外部独立，也称法院集体独立。是指法官所在的法院，集体独立于法院系统外的任何机构和个人，法律确保法院正常运转所必需具备的条件，免受行政机关等的干涉、限制或控制。第三，内部独立，也即法官在法院系统内部的独立。指的是法官履行审判职能时独立于其同事或上级法院的法官。法官独立所面临的威胁不仅可能来自法院系统外部，而且也可能来自法院系统内部。如果法官在法院系统内部不能拥有独立自主的审判权，那么，法官独立同样不能实现。这次我国的司法制度改革，就是借鉴了世界发达国家司法独立制度的经验，又从我国实际出发做出的制度安排。

为了强化权力运行制约和监督体系，完善党和国家领导体制，把权力关进制度的笼子里，《决定》对党的纪律检查工作领导体制也提出了改革，《决定》提出要推动党的纪律检查工作双重领导体制，强化上级纪委对下级纪委的领导，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委汇报的同时，必须向上级纪委汇报。这项改革，对中央以下的党委一把手的权力监督具有重要意义。

[1]马克思恩格斯选集：第4卷[M].第483页.

[2]马克思恩格斯选集:第4卷[M].人民出版社1976年版，第174页.

[3][英]阿克顿.自由与权力[M].商务印书馆2001年版，第342页.

[4]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].商务印书馆1961年版，第154页.