城镇化过程中耕地资源保护面临的挑战与政策建议

秦中春

(国务院发展研究中心农村经济研究部，北京 100010)

一、我国耕地资源保护取得的进展

改革开放以来，我国经济社会持续快速发展，城镇化水平大幅提高。在城镇化快速发展过程中，我国高度重视耕地资源保护工作。经过持续不断的努力和探索，目前已经形成了以土地管理法为主体，以土地利用总体规划及用途管制为手段，以基本农田保护制度、耕地占补平衡制度、土地开发整理复垦有关政策、耕地保护监督检查制度为工具的相对完整的政策体系。国家对耕地资源的保护手段不断拓展，保护措施愈加严格，保护力度越来越大。

(一)粮食安全所需耕地基本得到保证

确保粮食生产和其他农作物生产对耕地需求的底线，是处理城镇化发展与保护耕地资源关系的一个基础。为了应对工业化、城镇化快速发展中耕地资源不断减少的严峻局面，我国实行严格的耕地资源保护政策，加强对基本农田的保护。国家划定基本农田保护区，规定任何单位和个人不得改变或者占用，同时政府制定并实施《土地利用总体规划》，明确到2020年保持耕地面积18亿亩的战略目标，并把这一目标作为必须固守的“红线”，落实到每年的用地计划和日常监管工作中。目前，从全国来看，耕地资源保护总体较好，粮食安全所需耕地资源基本得到保障，为粮食产量的不断增长提供有力的支撑。2004年以来，我国粮食播种面积出现稳定回升，全国粮食总产量实现“八年增”，耕地保护工作功不可没。

从调研来看，各省市主要依据国家制定的《土地利用总体规划(2006－2020年)》确定各自的耕地资源和基本农田保有量，以此为依据制定区域发展规划、城市发展规划等各类规划，总体控制耕地资源占用的规模。与国家确定的耕地保护数量相比，各省市确定的耕地保护规模目标基本上没有提高。

(二)耕地占补平衡工作取得明显成效

耕地占补平衡，是在城镇化过程中加强耕地资源保护最重要的一个管理措施。我国从1997年开始提出并实施耕地占补平衡制度，经过多年的实践和完善，取得明显成效，不仅为城镇化的加快发展提供了宝贵空间，也在一定程度上缓解了因非农建设占地带来的耕地保障压力。“十一五”时期，全国各类建设占用耕地1 746.5万亩。同期，通过大力推进土地整治，整理复垦开发各类土地2亿亩，新增耕地3 100万亩，既实现了对建设占用的1 746.5万亩耕地占补平衡有余，又改善了田间水利、林网、道路等农业生产条件，提高了耕地质量，为实现粮食连年增产奠定了坚实基础。

目前各地实行耕地占补平衡工作的方式，主要是通过对未利用地的大规模开发利用，以及对部分农业生产条件较差的现有农村耕地资源进行整治，补充和新增耕地资源，为城镇化过程中新增非农建设用地提供指标，既有自求平衡，也有异地调剂。在操作程序上，各地按照“先补后占”、“占一补一”、“占补平衡”的管理要求，由国土部门在调研的基础上设立土地整治项目，依据国家下达的非农建设占用耕地计划和补充耕地计划严格进行审批，多方筹措资金，按照建设工程管理办法组织落实，并进行监督管理和考核验收。

为了确保补充耕地质量和数量并重，成都市等地区在工作中进行了有益的创新。主要做法:一是对项目工程涉及的新增田间道路、沟渠所占土地、中心村或聚集点所占土地和坡改梯范围内的土地，都实行耕作层剥离，剥离的肥沃土壤用于新造耕地，以改善新增耕地质量，增加土壤肥力;二是通过对项目区田、水、路、林、村进行综合整治，改造中低产田，坡改梯，改造下湿田，修建排水灌溉沟渠;三是按照每亩新增耕地100元的标准，由农业部门对项目区进行测土配方，按照项目实施完成后农业产业化跟进的要求，提出改良土壤的报告，并在项目完成后，对改良情况进行检测。

(三)农村土地整治不断完善

农村土地整治，是城镇化过程中加强耕地资源保护的重要抓手。“十一五”时期，全国用于土地整治项目的资金3 274亿元，批准立项12万多个，建设高标准基本农田1.6亿亩，实际新增耕地面积3 100多万亩，新建和维修沟渠170多万公里、田间道路120万公里。近几年，各地加大农村土地整治力度，土地整理的内容不断拓展，做法不断创新。

1.结合高标准农田建设进行土地整治。四川省实行“金土地”工程，大力开展土地开发复垦整治和中低产田改造，增加耕地有效面积，挤出更多的新增建设用地用于经济社会发展。山东省通过土地整理、复垦和开发，大力改善农业生产条件，着力提升耕地质量，计划到2020年将85%的耕地建成有灌溉设施、有水源依托的高标准基本农田。甘肃省大力开展梯田建设，从2009年起到2010年已经建成梯田270万亩，“十二五”期间计划实施750万亩梯田建设任务。

2.结合农民工市民化建立农户宅基地复垦体系。重庆市加强农村建设用地复垦整治工作，组建了市、区县两级土地整治工作机构，形成了以市整治中心为技术指导、区县整治机构为项目组织实施的工作体系，对自愿申请土地复垦的农户的宅基地进行整治。重庆市通过修订工程定额标准，优化项目实施流程，规范复垦工程设计和实施，建立业主初验、区县竣工验收和农民监理制度，确保复垦后的耕地质量，新垦耕地与周边耕地相对集中连片。

3.结合新农村建设和小城镇建设进行土地整治。河南省在大规模推进新型农村社区建设中进行土地整治。济原市打破行政界限，全市528个村(居)统筹考虑，整合规划成42个新型农村社区，进行土地整理。四川省成都市不断丰富整治理念和内涵，把土地整理作为推进“城乡一体化”和“三个集中”的平台和抓手，大力开展综合整治。

二、未来城镇化过程中耕地资源保护形势仍然十分严峻

(一)未来十年城镇化过程仍将占用大量耕地

我国的耕地资源十分稀缺，呈现“三少”(人均耕地少、优质耕地少和耕地后备资源少)的基本特点。我国人均耕地只有1.37亩，不足世界平均水平40%，约相当于加拿大的1/16，俄罗斯的1/10，美国的1/7，印度的1/2。不少省份的人均耕地，已低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。现有耕地中，中低产田与高产田的比例约为7∶3。水土资源分布很不均衡。理论上耕地后备资源总潜力约为2亿亩，但可以开垦成耕地的不足8 000万亩。

20世纪90年代以来，我国城镇化进程加快发展，很多地区出现了耕地资源规模大幅减少、耕地资源浪费及质量严重退化等现象。耕地资源的减少，有农业结构调整、生态退耕、城镇化和灾害毁损四个方面的原因。城镇化是仅次于生态退耕的主要影响因素，而且这种影响是不可逆的。在城镇化的过程中，既有对非农建设用地合理需求扩大的原因，也有盲目圈地、乱批滥占耕地等原因。但无论什么原因，耕地资源更加短缺的现状已形成。1996年，我国耕地总量为19.51亿亩，2008年已经降至18.26亿亩，下降1.25亿亩。

未来十年，是我国城镇化快速发展期，城镇化过程本身需要占地，即使在最严格管理的情况下，城镇化的快速发展仍将占用大量的耕地。根据《全国土地利用总体规划纲要 (2006－2020年)》，到2020年全国建设用地总规模为55 680万亩，比2010年增加5 250万亩，其中城乡建设用地增加2 655万亩;2020年全国耕地保有总量为18.05亿亩，比2010年减少1 300万亩。由于占用的这些耕地多处于城镇规划区范围及周边，是多年耕作的好地，即使占补平衡，由于新增耕地有一个熟化和培肥地力的过程，总体耕地质量也有下降的趋势。

(二)城镇化过程中耕地保护制度存在缺陷

耕地资源的保护工作具有特殊性。由于耕地资源保护的主要目标是维护社会公共利益和保护农业生产者的用地权益，对耕地资源的保护无法完全用市场机制来保护，一方面，必须用强有力的行政和法律(包括刑法)的手段加以管理和控制;另一方面也要发挥市场机制的重要作用，多渠道增加耕地有效面积，着力调整优化用地结构，提高土地利用效率。

我国现行的耕地保护制度在设计上还存在不足。主要问题:一是保护手段不够有力。现行保护制度对实行耕地资源保护的目标是保障粮食安全，还没有上升到维护社会公共利益和公共安全的高度。我国刑法在耕地保护方面设立了非法占用农用地罪，非法批准征用、占用土地罪等，但在违法行为的定性和量刑上还不完善，对违规行为的震慑力还不够。二是保护与挖潜结合不足。目前耕地保护的范围和重点主要是耕地存量，对未来耕地增量和备用耕地资源的管理和保护不足，存在重城市管制、轻农村约束和重农转非管制、轻非转农激励的倾向。综合有关信息预测，到2020年我国将新增城镇人口1.6亿，加上已经进入城市但户口仍在农村的人口，预计将有3亿多人口进城，如果将这些人口在农村的宅基地及其附属设施用地退出并复垦为耕地，估计将增加耕地资源4 000万亩左右。这是一笔重要的土地资源，但国家尚未将开发这一资源作为国家战略，有必要深化体制改革，积极引导和投资开发这一重要资源。三是保护方式还需要创新。过去十多年耕地占补平衡的成果显著，但经过十多年持续不断的土地开发，绝大多数地区未开发耕地资源已经大幅减少甚至枯竭，即使进行开发，成本将大幅上升，耕地质量也难以保障。如果不通过引导和激励进城落户农民合理退出农村建设用地并将其转为耕地，突破占补平衡新增耕地的来源渠道、巨额成本和对农民的利益补偿的难题，未来的耕地占补平衡将难以为继。

(三)城镇化过程中节地机制没有建立

从国际上看，城镇化的健康发展是可以节约耕地的。节地的主要原因，就是城镇的占地与农村的退地和增地相结合，农村的增地大于城镇的占地。但在我国，这种机制尚没有根本建立，不仅没有出现节地的趋势，反而是耕地资源在城镇化过程中大规模减少。出现这种情况的直接原因是我国正处于工业化、城市化加快发展时期，人口城镇化滞后于土地城镇化，城市对进城的农民工长期实行“经济性接纳、社会性排斥”，导致农村人口在大规模进城的过程中双重占用建设用地，农村居民点建设用地难以合理退出并转化为耕地。更深层次的原因，是国民收入分配体制改革滞后，人地关系脱节，在城镇化过程中保护耕地资源的动力机制缺失。首先，相比对耕地资源的保护，对耕地资源的征占能够产生巨大的级差收益，为耕地的所有者和当地政府带来经济上的巨额好处。其次，相比对耕地资源的占用，对耕地资源的保护和在农村复垦耕地的投入大、成本高，对农村建设用地转为耕地的激励和补偿不足。再次，保护耕地资源意味着要发展农业生产，对农业生产者和公众是有利的，但农业是弱势产业，对地方经济总量和政府绩效考核的贡献少，对地方财政贡献不大甚至为负。

三、在城镇化过程中加强耕地资源保护的政策建议

(一)加大保护力度，完善耕地保护制度

一要在刑法修正中加强耕地保护。将违反耕地资源保护的行为上升到危害公共安全的高度，进一步完善刑法对耕地资源保护的规定，明确保护耕地资源是维护社会公共利益和保证公共安全的需要，促进社会公众对耕地资源保护工作的参与，利用国家的力量加强对耕地资源的保护。二要进一步完善耕地保护责任目标考核制度。健全耕地保护目标共同责任机制，制定考核和评价办法，完善考核内容，推行问责制，健全责任追究制度和纠错改正机制。三要进一步深化征地制度改革。加强建设项目选址和用地评价，严格控制耕地的不合理征占，新增建设用地总量不得突破粮食生产和其他农作物生产对耕地需求的底线。坚决消除各种土地浪费行为，严格控制征占耕地的规模和速度。大幅度提高土地征用过程中新增建设用地有偿使用费和土地开垦费的征收标准。切实落实建设占用补充耕地法人责任制。按照建设占用耕地占补平衡的要求，严格落实省、自治区、直辖市补充耕地义务。支持有条件的地区在完成补充耕地义务的基础上，增加补充耕地任务，确保耕地保护目标实现。对国家重大工程建设项目规划的补充耕地任务，经国务院批准，通过实施土地整理复垦开发重大工程，在全国范围内统筹安排。积极推进土地整理复垦开发补充耕地，努力拓宽资金渠道，探索市场化运作模式。四要加快建立耕地保护补偿机制。扶持进城农民将农村宅基地复垦为耕地，建立耕地占补平衡指标和农村建设用地复垦指标异地流转机制，建设新增耕地经济激励机制，实施耕地保护责任目标的异地调剂和利益补偿，提高各级政府保护耕地的积极性。总结和推广成都建立耕地保护基金的经验，在有条件的地区和城市，对农地使用者特别是基本农田保护人，通过建立农地保护补偿基金对保护区的农民进行适当补贴，调动农户保护耕地的积极性和主动性。

(二)创新保护方式，深化农村土地整治

城镇化过程中保护耕地资源，是一个保护耕地与开发耕地相结合的过程。要将深化农村土地整治作为新时期耕地资源保护的重中之重，切实做好农村土地整理工作，不断开拓耕地资源保护工作新局面。一要将农村土地整治的对象和重点逐步转移到人口减少地区的农村建设用地上，实行农村建设土地弹性退出机制，建立农户宅基地退出复垦服务体系和新增耕地指标市场交易机制。开发这些耕地资源，不仅有利于增加进城人员的收益，而且可以方便现有的农民开发利用。二要大力推进以高产稳产基本农田建设为重点的农田整治。加大中低产田改造力度，积极开展农田水利建设，加强坡改梯等水土保持工程建设，推广节水抗旱技术，大力实施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地综合生产能力。积极组织实施农村土地整治重大工程，促进国家粮食核心产区和战略后备产区建设，为确保国家粮食安全提供基础性保障。按照因地制宜、改善条件、提高质量的要求，大力开展土地平整、田间道路建设、农田防护建设和农田水利建设。严格土地整治新增耕地质量评定和验收，稳步提升新增耕地产能，整治后的耕地可划为基本农田，实行永久保护。三要规范推进农村土地整治示范建设。整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，规划继续作为建设用地的，可作为农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设用地，以及农村非农产业发展用地。严禁以整治为名，擅自突破土地利用总体规划和年度计划，扩大城镇用地规模。严禁在农村土地整治中，违法调整、收回和强迫流转农民承包地。四要加强整治项目后期管护，确保补充耕地质量。依据农用地分等定级成果，加强对占用和补充耕地的评价，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡，对质量未达到被占耕地质量的补充耕地，按照质量折算增加补充耕地面积。积极实施耕作层剥离工程，鼓励剥离建设占用耕地的耕作层，并在符合水土保持要求前提下，用于新开垦耕地的建设。按照数量、质量和生态全面管护的要求，依据耕地等级实施差别化管护，对水田等优质耕地实行特殊保护。建立耕地保护台账管理制度，明确保护耕地的责任人、面积、耕地等级等基本情况。五要多渠道筹集土地整治资金，大幅度增加对农村土地整治的投入资金。积极增加各级财政对农村土地整治的投入，探索创新金融支持农村土地整治的方式，将城镇土地征占用过程中的耕地占用税、新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费等主要用于农村土地整治，促进支农资金有效整合。加强农村土地整治资金管理，积极引导和支持农民参与土地整治，提高土地整治效率，降低和控制土地整治成本，让农民在土地整治过程中更多地直接受益。

(三)统筹城乡发展，实行人地挂钩

一个城市的健康发展，应当拥有一定的农村郊区及基本农田，保证部分菜地及口粮的生产需要。要以人均耕地保有量和人均基本农田保有量作为城市发展目标管理考核的重要指标，将保护耕地的责任落实到每个城市。我国主体功能区规划提出了城乡用地增减挂钩、城乡人地挂钩、地区间人地挂钩的要求，要以促进农村人口向城镇和新型农村社区集聚为方向，在土地利用规划中建立人口土地联动机制，将新增建设用地指标与新增户籍人口(或稳定居住时间较长的常住人口)结合起来，以吸纳农村人口安居乐业的规模为依据，合理安排不同地区建设用地指标，以土地联动带动人口联动，防止“城扩人不增”，为重点地区城镇化发展提供土地保障。人地挂钩指标实行有偿使用，主要用于当地县域经济的发展，少量指标用于跨县或跨市公开交易。人地挂钩指标有偿使用收益全部返回农村。要着眼长远和未来耕地增量，通过确立边界和建立有效的组织制度，对农村人口减少地区的农村居民点建设占地实行萎缩性管理和控制，同时引导和循序渐进推进分散居民点向中心村镇集中，促进新型农村社区建设，调整优化乡村结构，不断提高农村土地利用水平。