西部乡镇财政收支矛盾的解决途径——基于自生能力的视角

郭德君

(重庆医科大学，重庆 400016)

一、目前西部地区乡镇财政收支矛盾概述

乡镇财政的良性运转不仅仅涉及到乡镇自身的生存问题，更关乎到地方社会稳定和发展的大局，但目前西部一些乡镇财政收支矛盾尖锐，导致了乡镇在发展地方经济和管理公共事务等方面出现了基本职能的弱化或缺失。从目前的情况来看，大多数西部乡镇财政收支矛盾的一个焦点就是债务包袱沉重，严重阻碍了地方经济和社会的全面发展。西部地区乡镇的负债成因复杂，从财政收入的角度来看，主要是西部乡镇财政收入的源头先天不足;从财政支出的角度来看，各种刚性支出超越乡镇财政的实际负担能力且有不断增加的趋势;从社会背景的角度来看，农业税费改革使西部乡镇财政的增收空间进一步缩小;从财政体制的角度来看，乡镇财政的事权与财力的不对等问题还有待进一步解决;从乡镇财政运行机制的角度来看，非正常的超额支出及不合理的考评机制严重影响了财政收支的平衡;从财政管理的角度而言，乡镇财政的内控机制等方面确实也存在着一些亟待解决的问题［1－3］。这些因素错综复杂的交织在一起，加大了债务的化解难度。从可操作性和现实性的角度而言，首先，应规范乡镇公共财政体制并实行一定的政策倾斜，国家在规范农村公共财政体制的同时中央财政可设立专项资金用于化债并加大转移支付的力度;其次，要改善现有的财政体制，精简政府层级以节约管理成本和提高办事效率;再次，要完善制度、强化管理，杜绝债务的累增;最后，应借鉴先进经验并提出本地区化债的合理措施，要积极争取国家相关的财政补助，通过盘活集体营业性资产尽量自主筹资和发动社会力量筹资偿债。这些措施有机结合起来，乡镇债务的化解才有可能实现。

二、自生能力的内涵及西部乡镇财政自生能力的发展历程

(一)自生能力的内涵及其在西部乡镇财政研究中的机制转换

化解债务只是西部乡镇财政正常职能回归的一个前提，从根本上来看，只有提高乡镇财政的自生能力才是解决问题的治本之策。所谓“自生能力(Viability)”，林毅夫的解释是“在一个开放、竞争的市场中，只要有着正常的管理，就可以预期这个企业可以在没有政府或其他外力的扶持或保护的情况下获得市场上可以接受的正常利润率”［1］。虽然林毅夫是从新古典经济学理论的角度在研究企业运行状况时提出这个概念的，但是将自生能力的内涵附诸于西部乡镇财政问题的研究中同样有着重要的意义。因为自生能力主要强调的是市场主体的基本生存和可持续发展能力，在充满激烈竞争和高度开放的市场中，市场主体要获得生存空间必须应该具有自生能力，否则很有可能被淘汰。放眼寰宇，在市场经济高度发达的国家中，几乎没多少企业是主要依靠政府的扶助生存下去的。林毅夫在研究企业的自生能力时主要着眼的是企业的产业(Industry)、产品(Product)、技术选择(Choice of technology)以及经济的要素禀赋结构即自然资源(Natural resources)、劳动力(Labour power)和资本(Capital)的相对丰富程度所决定的比较优势(Comparative advantage)等市场因素，而本研究在引入自生能力的经济学内涵后却剔除了依附于其身的市场必要条件，因为在将自生能力引用到西部乡镇财政问题的研究中时，自然涉及到同一概念在诠释不同系统构成要素时的一个机制转换问题。换言之，本研究以自生能力为视角在研究西部乡镇的财政问题时，并不是从生产(Production)、劳动(Labour)等生产要素的层面或者以利润(Profit)为终极评价依据来判断市场主体的收益等角度来阐释问题，而是从财政收入(Revenue)、财政支出(Expenditure)以及乡镇财政为地方社会提供的公共服务(Providing public service)等角度来研究问题的。在此基础上，本研究主要探讨的是西部乡镇财政自生能力的发展历程以及用何种措施提高其自生能力等现实中亟待解决的一些问题。

(二)西部乡镇财政自生能力发展的历史回顾

1.分税制实行以前西部乡镇财政自生能力

西部乡镇财政自生能力有一个历史形成的过程，在20世纪80年代中期乡镇成为我国最基层的政权组织之后以及分税制实行之前这一段时期，乡镇财政收入主要由自筹资金、国家预算内和预算外资金三部分构成。在这一段时期内，西部地区乡镇和全国许多地区的乡镇财政收支状况相比没有较大差别，其中有一个显著的特征就是在乡镇财政的收入构成中自筹资金的增长尤为迅速，主要的差别只是和东部一些经济发达的地区或者和西部经济较为发达的乡镇相比，自筹资金在其财政收入中所占的份额大小不同而已。总的来讲，自筹资金在乡镇财政收入构成中所占的比重与乡镇经济的发展程度成正比关系，一般而言，经济愈是发达的乡镇，自筹资金在其收入构成中所占的比重愈大，反之则愈小。乡镇的自筹资金按筹集对象划分主要由两大部分组成:一部分是乡镇政府向企业、单位或团体筹集的资金;另一部分是乡镇政府向农民个人筹集的资金，即统筹费。由于自筹资金未纳入到国家的财政安排，一些学者因此将其称之为制度外收入，他们认为制度外收入的较快增长其实是市场经济体制下乡镇对仍带有浓厚“统收统支”色彩计划经济模式的一种有弹性的对抗［2］。目的是为了让乡镇财政在既有的财政体制框架之外获得新的财源。但是，由于监管体系不完善，法律制度等保障措施未及时到位，因此一方面自筹资金确为乡镇提供了各种公共产品，另一方面，在一些乡镇也存在着乱收费、乱摊排、强制性集资等不合理行为，从而加重了农民和乡镇企业的负担。

总的来讲，由于自筹资金等制度外的资金存在，在分税制实行以前，西部地区的许多乡镇基本上还是有自生能力的。但是，这种自生能力在许多层面彰显出原有乡镇体制的一些局限性，很明显，在体制不完善的情况下利用各种机会拓展乡镇财政发展空间而获得的自生能力只是一种处于萌芽状态的自生能力，还有待进一步规范、发展和完善。

2.分税制实施后西部乡镇财政自生能力

随着市场经济的快速发展，按照市场经济的基本原则和公共财政的要求，我国在1994年确立了分税制的财政管理体制，从国际上成熟的财政管理经验和整个社会发展的趋势来看，确立分税制是市场经济发展的必然结果。虽然在市场经济体制下市场调控发挥着主导性作用，但这并不意味着要完全摒弃政府的宏观调控。事实恰好相反，政府的宏观调控在遏制市场自发性行为等方面有时也发挥着异乎寻常的重要作用，有些市场经济体制的国家由于政府宏观调控的有效发挥而被称之为政府主导型的市场经济。宏观调控和市场竞争作用的对立统一反映在财政体制上就是财力的相对集中和分散的关系问题。正是基于这样的矛盾冲突，分税制的财政体制便应运而生。分税制按照“分权、分税、分管”的原则根据税种划分了地方和中央财政收入来源，将税收按照税种划分为地方税、中央税和中央和地方共享税，从而比较有效地解决了财政系统内中央集权与地方分权的关系问题。因此，从理论上来讲，在市场经济的发展过程中，正是为了有效地处理地方政府和中央政府之间财权和事权的关系才确立了分税制的财政管理体制。

但是，分税制在我国的实行中也出现了一些问题，主要的问题是财力的集中和分散并没有达到平衡，而是出现了失衡状态下的单维度倾斜，即财力集中的目标基本实现，但是财力的相对分散并没有有效解决。分税制实行后，地方政府获得的基本上为小额税种(营业税、所得税除外)，乡镇一级财政税收来源大为缩减，从而导致了乡镇财政收入的减少。另外，由于省级以下的分税制财政体系还没有规范化，地方税收因而还没有建立完善的体系;加之各级政府之间的事权界限不明晰，实际的情况通常是事权层层下移，财权和事权的不对等，因而也没有出现平衡，这就更加加剧了财权和事权的二律背反。分税制实行后地方政府财权进一步缩小，本身已使财权和事权的不对等矛盾日益凸显，而且下级政府还要被迫承担一些不属于自己事权范围的公共事务和公共产品的供给，这就使得处于五级政府体制末梢的乡镇一级的财政面临更加巨大的压力。

处于萌芽状态的西部乡镇的自生能力在分税制实行后并没有呈现出弱化的趋势，也就是说，对于财力本来较弱的西部乡镇，分税制的影响并不十分巨大。这看似是一个奇异的现象，事实上这恰好反映出西部乡镇财政收入的一个特殊现象。和东部一些发达地区的乡镇不同，西部许多地区乡镇的工商业在在改革开放以后的十多年中并没有飞快的发展起来，财政收入的主体依然是农业税。因此，在分税制实行后，西部地区的许多乡镇尽管工商税收收入有所减少，但财政收入的总量并没有实质性减少，许多地方甚至有量的增加，因为许多乡镇在这一时期农业有了很大发展，粮食产量大幅度增加，同时受到一些政策性和市场性因素的影响，粮食的收购价格也同时提高，从而导致了许多乡镇财政收入的增加。以S镇为例，在分税制实行之前的1993年，农业税、农林特产税、耕地占用税以及契约等农业四税收入占该镇财政收入的比重达到45%;分税制实行两年后的1996年农业四税的比重则迅速上升到72%。农业四税比重的增加固然与分税制实行后工商业税收收入的比重下降有关，但是该镇的总的收入也是持续增长的。这种现象反映出西部乡镇的经济结构依然是以农业为主，而且在农业产业的内部构成中，种植业仍是主体。

因此，在分税制实行后许多乡镇收入不降反升的现象折射出此时西部乡镇财政收入在很大程度上依靠的是以种植业为主的农业。收入的增加与农业本身的快速发展、国家相关的粮食政策和市场因素的推动有着密切的关系，西部地区许多乡镇的自生能力在这一时期表面上有了强化的趋势。但问题的症结是这个时期乡镇农民的负担也非常重，因为在乡镇农业四税增长的背后还存在着乱摊排行为，从现代政府应是服务型政府的这个角度而言，乡镇财政自生能力增强的终极目的是为了更好的实现乡镇服务群众和服务社会的职能，很明显，乡镇职能在此时还没有实现由管理型向服务型的转换，乡镇财政收入在看似增长的背后其自生能力并没有出现质的飞跃。

3.农业税费改革对西部乡镇财政自生能力的影响

作为国家经济体制改革的重要内容之一，农业税费改革于1998年正式开始，先是取消了农业特产税，然后加大了减免农业税的力度直到2006年全面取消农业税。这些措施极大地减轻了农民负担，农民种地热情空前高涨，在一系列惠农政策的推动下，西部许多地区的粮食连年丰收，产量持续上涨。但是，农业税费改革却使以农业为收入基础的西部乡镇财政面临着前所未有的困境。例如，位于云南省东南部红河哈尼族彝族自治州北部的泸西县，该县地处珠江流域上游，境内大部分地区气候温和，光照充足，降雨适中，适宜于粮经作物和林果生长，烤烟种植在当地农业经济中起着非常重要的作用，全县烤烟产业快速发展。1997年达到顶峰，当年全县种植烤烟19.9万亩，收购总值达3.27亿元，占全县生产总值的45%，上缴农特税和地方附加税共1.1亿元，占地方财政收入的90%，烟农人均卖烟收入达1143元，被群众誉为促进全县经济发展、财政增长、农民脱贫致富的“金色支柱”产业。但1998年国家对烤烟实行了“双控、双降”政策，泸西县的烟叶收购指标被扣减5万担，地方一般预算收入下降到6935万元，比上年减收1130万元，减收14%［3］。2006年全面取消农业税后，西部一些乡镇的财政更是捉襟见肘，因为在西部许多县的经济构成中，虽然产业结构在不断的调整优化，农业在一些地区经济构成中的比例一直在持续下降，但是大多数地区农业仍是主导产业，农业税因而仍是财政收入的主体。农业税在一些县的财政收入中所占的比重达到50%左右;而在乡镇一级财政收入中所占的比重甚至达到90%左右。农业税取消后，一些乡镇财政缺口急剧扩大，就连发放职工工资都变得异常困难，只能主要依靠转移支付来填补财政缺口，这种主要依赖“等”、“靠”、“要”的方式来解决财政危机的状况被喻之为“要饭财政”，这就是西部一些经济落后地区乡镇财政的一个鲜活写照。因此，在西部地区的许多乡镇，全面取消农业税后，完全依靠农民、农业获得财政收入已不现实，乡镇财政的自生能力因而总体呈现出了弱化的态势。

总的看来，西部地区乡镇的自生能力总体经历了一个萌芽状态—表面提高—整体弱化的阶段。不管在那一个阶段，受国家大的政策影响都比较大，这固然反映出西部乡镇的发展不能脱离国家整体发展战略的影响，但是也映衬出西部乡镇的自生能力还处于一个较低的层次，没有真正培育起来，还需要大力发展和固化。

三、提高西部乡镇财政自生能力的具体措施

(一)发展地方经济培植财源是西部乡镇财政自生能力提高的关键

1.提高农业产业化水平以拓展农业发展空间

提高西部乡镇财政自生能力的基点在于发展地区经济，地区经济发展了，乡镇财政实力的增强才有可靠的依托。鉴于西部许多乡镇的经济基础仍然是农业，而且改革开放后经过几十年的发展已经有了一定的基础，许多地区的农业已实现了机械化，农业生产的效率稳步提高，加上国家惠农政策的保障，农业发展的势头比较好，从实际情况来看，还有很大的拓展空间，可持续发展的潜力还很大。因此，立足农业发展西部乡镇经济是符合实际的选择。从西部乡镇的现实的情况来看，走农业产业化(Agriculture industrialization)的道路是拓展农业发展空间的一条合理路径。所谓农业产业化就是指以市场实现农业资源的优化配置，将各种农业生产要素有机组合，把经济效益作为农业生产的中心，重点培育主导农业产业和高质量的农产品，以实现农业生产的布局区域化、生产专业化、加工系列化、经营规模化、管理企业化、服务社会化，农业生产、经营、管理的各个具体环节以及农业和其他产业从而形成高度的一体化的形态。在产业化的进行过程中，农业的发展也就会逐步走上自我积累、自我发展、自我调控的良性发展轨道，从而实现农业生产、经营方式和产业组织形式的现代化。农业产业化的道路之所以适合西部地区的乡镇是因为它的基础仍为传统农业，只不过是对传统农业进行现代化改造，推进了传统农业向现代农业的转型，从而提高了农业现代化的进程，因此非常适合西部乡镇的实际状况。

要提升西部乡镇的农业产业化水平，建立健全能提高农业科技含量的现代化组织形式是非常重要的举措。现在西部许多乡镇农业生产基本上告别了传统的方式，收、割、打、碾都实现了机械化，加上优良种子的推广和农药、化肥、塑料薄膜等技术的广泛使用，使得农业产量稳步提高。但是，和发达地区和发达国家以生物科学和技术为基础，生产和经营高度集约化的现代农业生产模式相比，依然存在着较大的差距。因此，西部地区的乡镇还应从各个方面入手，进一步强化现代农业发展的各种支撑体系。具体而言，应该从以下几个方面着手:(1)大力发展农业抗旱技术。我国西部地区虽然国土广袤，但是宜粮地区并不多，许多地区属于山地、荒漠、半荒漠、冻土地带，尤其是西北地区，属于典型的大陆性气候，干旱特征明显，农业生产环境脆弱。即使在西南一些较为湿润的地区，农业生产也经常面临缺水的困境。因此，大力发展、推广诸如喷灌、滴灌等农业节水抗旱技术非常有必要。农业产量上去了，农业产业化的发展才有可靠的前提。(2)进一步提升一些成熟农业技术的转化率。虽然一些农业科研院所已经取得了一些专门针对西部地区的农业生产科技成果，但是相关科技和现实衔接的通道还不畅通，科学技术只是停留在实验室和试验田里，农业科技成果的转化率低，难以满足农业生产、经营所急需的技术服务。因此，相关部门应积极开设科技和现实衔接的绿色通道，以使相关科技及时为现实服务。(3)健全产后销售组织。西部一些乡镇尽管有的农业品已经走向市场，但是大多主要依靠农户自发进行，没有专门的组织进行统一的销售，导致了产品的销售成本增加，农户获益并不多。因此，应成立专门的销售组织，专营农产品的销售、出口并反馈市场信息。(4)农业的生产、加工、销售水平，以及规模化的程度还有待提高。现在西部地区的农业产量较之以往虽然有大幅度提高，但整体上来讲，还是一种粗放型的生产方式，农业生产资源的潜力还没有充分被挖掘出来且资源的浪费严重。如果农业生产的规模化、组织化程度提高，农业生产的效益就会更高。同样，在农产品的加工、销售等方面如果有一批龙头企业领航，农产品的平均费用随着企业规模的扩大而逐步递减，就会产生比小规模生产更好的一种效益，这就是规模经济的优势所在。(5)农业产业化的意识还有待强化。西部一些地区的乡镇农业产业化方面的意识还比较薄弱，针对这种指导思想和服务的缺失，政府应积极转换观念，采取一系列的扶持措施，制定合理的政策，创造良好的软环境，充分利用各种途径获得本地区所需要的技术和信息，以为地区农业产业化发展提供及时的政策、技术和信息服务。

2.大力发展特色农业并努力提高产品的附加值

大力发展特色农业并努力提高产品的附加值也是提升农业效益的重要举措之一。西部地区许多乡镇有一些特有的优质农产品，市场潜力大，这些独具特色的西部农产品如果能做成系列产品并有相应的市场宣传、推广做支撑，就会赢得更为广阔的市场。相关乡镇应把地区的特色产业作为促进乡镇经济发展和提高农民收入的重要课题来做，要及时发展一些销路好、利润高的产品，以切实发展地方经济。要投入专项资金以保证地区特色项目的建设，并要强化和规范特色产品基地建设，在此基础上，还要大力提高特色产品的附加值，加快特色产品的加工体系和市场营销体系建设，以使特色产品形成产业化的链条。发展特色产品不能只将产品的销售范围限定在国内市场，还要有宏阔的国际大视野，市场信息的及时获得就显得非常有必要。如能根据不同国家和地区的具体情况，对原料进行适度的不同配置或加工，对产品进行具有进口方文化特色的包装和说明，对一些产品的加工再精致一些，产品的附加值就会更高，收益也会更大。同时，还要使地区的特色农产品经营理念和国际接轨，要放弃原来“酒香不怕巷子深”的陈旧观念，建立专门的营销机构和组织，使本地的特色农产品尽可能的走出去，以往农民辛苦种植，但特色产品仍然滞销的情况才有可能不再发生。

3.优化产业结构以促进乡镇经济发展

首先，要优化农业内部产业结构。从微观的角度而言，要加快种植业结构调整步伐，种植业内部的结构要实现多样化，要根据乡镇实际情况适当增加经济作物的比重，从而实现种植业由一元结构向多元结构的转化。从宏观的角度而言，在夯实种植业的基础上，乡镇还要根据地方实际积极发展农、林、牧、副、渔各种产业，走农业全面发展的道路。其次，在优化农业内部产业结构的同时，对没有明显区位优势、基础设施落后、资源相对匮乏、仅有的资源利用率仍很低的许多西部乡镇而言，推进新型工业化建设是带动地方经济发展的有效措施之一。包括乡镇在内的各级政府必须要转化观念，把工业经济的提速作为乡镇经济工作的重心来抓，要积极的建设工业园区平台，在土地、税收等方面制定一定的倾斜性政策以招商引资，对于入驻工业园区项目申办各种手续要开辟快捷的“绿色通道”，以提高办事效率。对于有一定工业基础的乡镇而言，要加大老企业的调整和改造力度，并依托本地优势的自然和劳动力资源培育企业、基地和农户密切相关的产业化发展模式。在发展过程中，要逐步使地区产业更集中、布局更合理、形态更具规模化、发展更具活力，以形成聚集经济的优势从而带动地区经济的整体发展。不管是区位优势不明显的乡镇，还是资源丰富、工业基础较好的地区，以工业化的路线发展地方经济，既可促进乡镇经济发展，又可以工业反哺农业，确实是发展地方经济，增加乡镇财源非常有效的措施。最后，西部有着雄奇的山水、秀美的风景和厚重的文化，这些丰富的旅游资源分布于各处，有些乡镇因而具有得天独厚的自然条件，可进一步完善基础设施，因地制宜，积极开发，走休闲旅游、生态旅游的道路。要通过多种途径拓展融资空间，以灵活多样的方式促进发达地区的资本向这些地区转移，同时要加大地区旅游资源宣传和促销力度，以着力打造地区旅游新品牌。旅游业的发展并不能完全依赖自然资源或历史文化资源，有条件的地区还应该充分利用本地农业资源以及环境资源，结合农业生产和经营活动以及农村和农家生活，积极的打造旅游农业、休闲农业等项目。应进行科学的规划、完善公共设施和服务、营造良好的整体环境，使民俗风情、地区特色文化和农业景观有机结合起来，以使其成为推进地方乡镇经济发展的新生力量。

(二)强化内控机制是西部乡镇财政自生能力提高的基础

乡镇财政的内控机制就是为了防范和减少财务风险发生，提高财政管理效率，维护财政资金安全，对乡镇财政内部业务流程进行全过程的介入和监控，采取权力分解、相互制衡等手段，制定出完备制度保证的过程［4－5］。由此可见，乡镇财政的内控机制是一种有目的的预防和纠错活动。因此，应采取各种措施增强乡镇财政的内控机制以提高其自生能力。具体而言，可从以下几个方面入手。

1.严格预算编制程序和执行过程

乡镇财政预算的制定必须严格按照法定程序进行，财政预算的收支范围和方向均要以相应的法规为依据;应切实将年初预算细化到具体单位和项目，以提高年初预算到位率;财政预算的安排必须精细化，乡镇一切实际收支都应在财政预算中得到反映，以全面反映本地区实际收支状况;预算一经批准，在执行过程中必须要有相应的监控措施，由于乡镇财政预算在本质上是对乡镇公共需求和公共产品供给计划的全面反映，因此要尽可能使乡镇财政预算公开化、透明化，以便公众监督;预算执行结束后要有执行结果的反馈，以使以后的预算安排更具合理性和科学性;预算的调整要进一步规范化，要严格按照相应的法规和程序进行。

2.规范乡镇财务管理

首先要从制度入手，逐步促进乡镇财务管理规范化，乡镇财政部门要根据实际情况制定各项科学严密的财务管理制度，要建立包括岗位责任制度、内部审计制度等一系列配套制度，以使财务工作的每一步都有章可循，有据可依。其次，对财务管理要尽可能细化，应从业务流程入手，定期或不定期的查看制度的执行情况，同时应建立相应的奖励与约束机制，以使相关制度和管理措施能得到很好的落实。最后，要根据实际不断改进和完善各项制度和措施，使其与形势、任务的不断变化相适应，要把规范乡镇财务管理工作当作一项长期性的工作来抓，以最终建立权责明晰、程序规范、高度透明、具有长效性的现代乡镇财务管理制度。

3.强化乡镇财务监管

根据地区实际情况，县级有关部门要尽可能设立专门的机构以开展对乡镇财政的监管工作。乡镇财政专户的开设、变更、撤销必须至少要经过县级财政局审批并要由乡镇财政机构统一严格管理，同时要接受上级财政部门的监督检查。乡镇财政机构内部也要采取各项措施以加强资金监管工作，要定期详细复核乡镇财政机构的财政收支情况，并按期向上级部门汇报;涉农补贴和专项资金的拨款应严格按程序操作;应增强乡镇有关财政信息的透明程度，以将部门监督和社会监督全面结合起来;对数额较大的项目资金应明确监管责任、细化监管流程、严格具体监管要求并对其进行全程监管，以增强资金的安全性和提高资金使用效益。

4.提高乡镇财政机构的标准化建设水平

首先要加强人才队伍建设，相关部门要采取各种措施充实乡镇财政工作人员队伍。对于新进人员要实行严格准入制度并择优录取，新进人员必须要有财经方面的专业背景且有过硬的专业技能，并且要执行持证上岗制度，同时对其道德素质也应有严格的要求。对于现有一些业务素质不高的工作人员，应采取继续教育、在岗学习、互相交流等多种方式，不断提高其工作能力和综合素质，以为乡镇财政机构的标准化建设提供合格的人才队伍。在此基础上还要加强乡镇财政机构的硬、软设施建设，相关部门要积极的改善乡镇财政机构的办公条件，全面提升其办公自动化水平;还要搭建信息平台，实行内外网分离的网络运行技术，以确保财政信息畅通和资金安全运行。

(三)合理的制度保障是西部乡镇财政自生能力提高的必要条件

建立稳定的内控机制是乡镇财政自生能力发展的重要基础，乡镇财政自生能力的提高还需要适宜的外部条件，要有相应的制度体系为其发展提供有力的保障。

1.进一步完善分税制以增强乡镇财政保障能力

针对分税制实行后乡镇财力弱化的现状，应进一步对其进行完善，要理顺省以下政府包括乡镇政府的收入分配关系。可通过下划共享税收收入、科学核定分享比例的方式适当向下倾斜财力;还要根据不同乡镇经济发展现状，分类确定，完善财政转移支付方式，适当调整不同乡镇之间的利益分配关系，从而扩大乡镇一般预算收入规模，以进一步调动乡镇发展经济、壮大财源、增加财政收入的积极性。其次，应鼓励乡镇增收节支，实行激励约束机制。可通过分税分享、增量按比例返还等方式对乡镇分类进行税收返还，以切实增强其财政保障能力。最后，一些地区的乡镇还可打造乡财县管乡用的财政管理模式，严格规范支出程序，明确支出内容，尽可能调整优化乡镇财政支出结构，确保将有限的财力用于乡镇急需的领域，以统筹解决乡镇财力不足的矛盾。

2.合理界定财权与事权范围以完善乡镇财政体制

相关部门应按照财权与事权相结合、权责对应的原则，根据乡镇政府的事权合理划分收支范围，以进一步完善其财权;要赋予乡镇一定的自主权，适宜乡镇管理的收支项目可完全让乡镇自主管理，以实现乡镇自治的运作模式和机制［6－7］。其次，要明晰各级政府的权责，不应完全由乡镇承担的公共支出不能让乡镇完全承担，如乡镇辖区内农村义务教育经费保障、粮食直补和农资综合直补、农村合作医疗等专项支出应由上级相关财政承担;需要协作完成的项目则需要其他有关部门对乡镇大力进行协助。但是乡镇财政也要积极承担自己责任范围内的公共支出，如辖区新农村建设、小城镇建设、化解乡镇债务等必要的支出。最后，要按照统筹兼顾、财权与事权平衡的原则正确处理乡镇与其他政府间的财力分配关系，在兼顾上级财政支出需要的同时，要最大限度地照顾乡镇财政利益，以尽可能保证乡镇机构运转的基本支出需求。

3.根据地区实际制定制度措施以全力促进乡镇经济协调发展

西部乡镇要根据不同地区的实际，制定合理的制度措施，要把增强地方经济作为战略任务来抓，地方经济的快速发展才能为乡镇财政培植充实的财源，这是乡镇财政自生能力提高的根本举措之一。西部许多乡镇的经济是以农业为基础的，为此，在现有农业发展的基础上，要积极为农业发展提供政策、资金支持，转变农业经济增长方式，大力发展生态农业、高效优质特色农业;积极建设农业科技示范推广基地、粮食加工基地集于一体的现代农业综合经济区;不断推进农业产业化经营模式，以提高农业的现代化生产水平。同时，要不断优化产业结构，有关部门要尽可能地制定合理的政策措施，改善发展环境，积极促进乡镇企业的改造和发展，以使之成为发展地方经济的领航力量。还要实施政策倾斜，大力招商引资，拓展融资渠道，壮大乡镇企业规模，使其不断完善管理措施，增强科技创新和开发能力，以成为带动地方经济发展的龙头企业。乡镇经济的繁荣发展不仅能促使本地优秀人才的回归，更重要的是，乡镇财政收入有了稳定的源头。

总之，发展地方经济是西部乡镇财政自生能力提高的关键;不断完善乡镇财政的内控机制是西部乡镇财政自生能力提高的基础;合理的制度供给是西部乡镇财政自生能力提高的必要条件。三者有机结合，密切统一，自生型乡镇财政才有可能在西部乡镇真正出现，地方经济和社会发展也才会有强有力的财政保障。

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