浅谈规制跨国油污事件之法律思维

刘正全，刑林

2011年6月，中国海洋石油公司和美国康菲石油中国公司合作开发项目，在渤海湾发生漏油事故，对环渤海湾沿海养殖业造成了重大损失。这是一起影响巨大的海洋水体污染事件，然而事发后却不能及时对责任方进行惩处，也无从对受害者做出补偿，因此引起国人对于实施司法救济的热烈讨论。

在法律适用上，司法正义的实现包括裁判和执行。涉及跨国公司的案件处理，裁判相对容易，但执行却未必顺利。我国的司法裁判是否会被国际社会所认可，是否会招致国际社会的非议，对跨国公司的财产追缴是否会引起国际纠纷，这些问题关系到我国的对外经济合作，执法者不得不慎之又慎，深怕简单的法律问题演变成为复杂的国际政治和外交事件。

近几年来，学术界和实务部门对环保问题都更加重视，民间对环境问题的关注也在不断加强，因为不断出现的环境污染问题已严重影响到民生。松花江水体污染事件导致城中百姓断水，而政府有关部门却欺上瞒下，不告知民众事实的真相，公权力部门的公信力因此下降。政府公信力的下降，缘自程序的不公开。英国有句古老的格言：“正义不仅要实现，还要以人们要看得见的方式实现”。程序之正义在于程序公开。关于康菲事件的调查成为民众议论的焦点，人们希望知道调查的细节和处理结果。日益发达的网络为民众迅速了解事实真相提供了方便，专家学者和普通民众都通过互联网发表自己的观点，其中谈到面对跨国公司取证困难、赔偿艰难和现行立法缺位，等等。如何规制跨国油污事件，实现执法内外平等？现行法律制度正经受着严峻的考验。

一、现行立法之规制途径

关注环境保护的广大民众都在质问，难道我国现有的法律制度对跨国油污事件真的就束手无策？长期以来，我们对环境污染事件都是通过行政手段来解决，法律往往被政策所替代，法律本身却没有威慑力。康菲事件能否在中国现行法律制度的框架内解决，解决的水准如何，不仅关系到国内法治的公信力，更会影响国际上对我国十几年来“依法治国”政策的评价。因此考虑到国际影响，往往就更加谨小慎微。在处理比较大的跨国油污案件时，我们首先需要思考的不是责难法律的无能和解决立法层面的不完善，而是如何有效地适用现有法制，坚持用法律思维来解决问题，妥善处理已发生的油污事件，并体现法的预防作用。

我国现行的法律制度中与海洋污染相关的立法显得比较陈旧，然而从环保法律到地方法规都有相应的规定［1］。不过，法律的权威与违法成本的高低正相关。在我国，对企业的环保违法处罚力度不强，企业的违法成本比较低。长期以来，各级政府部门出于对本地区短期利益的考量，往往使环保问题给经济发展让步。在政绩考察方面过分注重GDP的增长，而不够注重环保质量问题。康菲公司当初正是在充分了解中国国情与司法现状后，才充满底气地对外宣称“将根据中国法律进行讨论”。我国环境保护方面的立法缺乏操作性，没有确立赔偿标准，我国司法部门在处理国际污染事件中也屡不得力。我们有环境保护法，刑法、民法和行政管理法规等也对环境保护问题进行了规制，但是运作效果并不好。重要的原因是从政府到民众对环保问题都不够重视。所以妥善处理康菲事件，实现法的预防作用就显得极为重要。

在环境方面的立法，我国现有的主要法律制度是《环境保护法》和《海洋环境保护法》。两部法律都对违法后果做出了民事的、行政的或刑事的规定。如《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”第43条规定：“违反本法规定，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员依法追究刑事责任。”《海洋环境保护法》第85条规定：“违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处二万元以上二十万元以下的罚款。”第91条规定：“对违反本法规定造成海洋环境污染事故的单位，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门根据所造成的危害和损失处以罚款；负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员属于国家工作人员的，依法给予行政处分。”“前款规定的罚款数额按照直接损失的百分之三十计算，但最高不得超过三十万元。”“对造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，依法追究刑事责任。”《环境保护法》第19条规定：“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。”该条规定中没有明确相应的制裁措施，但是按照民法原理，造成污染的责任方要承担清除污染物并恢复环境原状的责任。

按照上述法律规定，在康菲事件中，造成污染的责任方就必须承担清除海洋水体残油、恢复渤海湾环境原状，同时赔偿有关各方的损失。在短期内恢复渤海湾水质的原状，几乎不具可能性；那么，在赔偿方面就需要加大度，除了已造成的损失，还要考虑环境遭破坏所带来的未来可预期损失。在跨国油污事件的法律适用上，我们可以基于国家主权的原则适用国内法律规定，包括环境保护方面的专门法律规定，还有民法和刑事法律规定，也可以参照国际通行的做法。

（一）适用民事侵权法律制度

康菲公司曾单方面对外宣称，没有证据显示溢油事故对环境产生了影响。到底有没有证据证明溢油对沿海养殖业产生影响或产生多大的影响，暂且不论，作为造成环境油污事件的责任方，是否可以做出“没有证据显示”的结论呢？理论界普遍认为，环境污染属特殊侵权行为，适用举证责任倒置的举证原则［2］。我国的有关法律也规定，环境侵权方面的因果关系是举证责任倒置的。因此，康菲公司需要证明的是其造成的污染事件与沿海养殖业的损失没有因果关系。我国《侵权责任法》明确规定，因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。2002年《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第4条第1款第3项规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。据此，在因环境污染侵权而发生的诉讼中，如果加害人不能证明加害行为与损害结果之间不存在因果关系，法院则可以推定该种因果关系的存在。

（二）适用刑事法律制度

1984年12月3日，印度发生博帕尔毒气事件，当时印度就启动了刑事拘捕程序。在泄漏事件发生几天后，时任联合碳化物公司首席执行官的安德森作为主要责任人被印度警方拘捕。2010年5月，美国发生墨西哥湾原油泄漏事件，美国政府也对此进行了刑事调查。我国《环境保护法》与《海洋环境保护法》都规定了重大环境污染事故的刑事责任。这次渤海油污事件，损失额早已超过我国刑法关于“公私重大损失”的标准，我们完全可以根据事态的发展及时启动刑事侦查程序，宣布由警方介入调查。如果属于重大责任事故，那就由检察院代表国家对相关的责任主体及其直接责任人员提起公诉。渤海是我国的内海，完全符合我国刑法关于属地方面的刑法管辖权。在处理的程序上，这同温州动车事故、河南矿难事件应该没有太大的区别。

（三）参照国际通行做法

我国《海洋环境保护法》第97条规定，凡中华人民共和国缔结或者参加的与海洋环境保护有关的国际条约与本法有不同规定的，可以优先适用国际条约的规定。这一规定为我们参照国际通行做法处理康菲事件提供了原则性的法律依据。在我国发生的环境案件，并不是只能适用我国自己的环保法律。康菲公司表示同意在中国现行法律规定的框架内解决，并不代表其只能接受30万的行政处罚。中国的法律有自己的规定，同时也规定了可以适用国际上的条约。我们可以从我们缔结的或者参加的国际条约中寻求更加公平正义的规定或原则来实现正义。

另外，我们可以以国家名义提起赔偿诉讼。印度处理博帕尔毒气事件时，就是由印度政府方面的代表——中央调查局对有关责任主体提起诉讼的。在康菲油污案件中，国家是内海海域的权利主体，国家是全体中国人的代表。国家可以指定国家海洋局或有关部门代表国家向“方便法院”提起诉讼。由第三国的评估机构或由相关国际组织对损害赔偿数额进行核算，或由我国提出赔偿数额，然后由相关的国际组织或第三国机构进行认定。如果责任方罪名成立，则由检察院依法提起公诉，并可同时提起刑事附带民事诉讼［3］。

二、完善现有法制之建议

（一）修改完善环保法律

我国的《环境保护法》是1989年颁布的，《海洋环境保护法》是1999年通过的，目前看来都有修改完善的必要。康菲事件中，由于我国的法律规制相对落后，对违法行为打击不够严厉，导致违法成本较低，康菲后期的补救措施都不到位，污染一直在扩散。加大对环境违法行为的惩罚力度，已成为新形势下保护环境之必需。

印度博帕尔毒气泄露事件，可以说是发展中国家因立法技术、司法实践措施与环境保护技术都远远落后于发达国家，而在惨重的生命与财产损失面前无从救济的先例。墨西哥湾漏油事件中，责任主体能够很快赔偿到位，主要是由于美国治污法规的严厉。美国1980年《广泛环境反应、赔偿和责任法》不仅规定了“谁污染谁负担”的基本原则，而且实行“可追溯的、严格的和连带多方”的责任。不但污染者当事人要负责，而且污染项目的所有者、经营者和承租人都要担责，甚至母公司都难逃责任。1990年《石油污染法》扩大了石油污染的赔偿范围和标准，包括修复、恢复、替代或获取受损自然资源的类似等价物的成本和自然资源在修复期间减少的价值，还要包括评估费用。自然资源损失不是以市场价值计量，而是以“修复费用”计量。对漏油事件，不是计算石油污染造成多少鱼类损失，而是计算补救措施所花费用，计算需要花费多少钱才能把鱼类资源恢复到污染前的水平。

对于康菲事件，我们面临着因立法不完善而存在公平正义得不到伸张的尴尬局面，这应该引起立法部门的足够重视。应该加快立法进程，出台相关环境法典，统一规制环保问题，明确各部门责任与分工，从而真正做到“有法可依”和“违法必究”。

（二）司法实践需不断丰富

长期以来政府部门对环保政策上不够重视，环保问题也很少由司法介入。对于跨国公司的污染事件，因立法中的规定不够具体，又无成熟的判例可参考，司法部门也感到难办。出现水体污染后，损失数额不好计算，损失范围不好认定。有关生态损害索赔方面的法律也没有规定相应的制裁办法。《海洋环境保护法》授权“行使海洋环境监督管理权的部门”代表国家对责任者提出生态损害赔偿要求，但生态损害的具体范围、生态损害索赔的程序等问题却没有明确的法律规定。环保法律可操作性不强，也是使我们在处理康菲事件中处于被动地位的一个重要原因。

法律制度中的一些原则化规定，本来是为了克服法律的僵硬性而设的。为了维护公平正义，根据具体情况，法官是可以舍规则而适用相关原则的。造成环境污染的责任主体，有义务恢复原状。这是民法的一般原理。处理康菲事件，该原理同样适用。有关司法解释有待进一步细化，同时应该积极推行案例指导制度。在制度创设上，可以让环保部门独立于地方政府，实行中央到地方的垂直管理，并且财政上独立，无须依托地方政府。同时，建立独立的问责与考核制度，这有利于环保法律目标的实现。

（三）执法力度要不断加强

1979年以来我国已经颁布了20多部环境、资源保护方面的法律，然而我国的环境质量总体恶化的趋势尚未得到根本扭转。长期以来，我们国家坚持“保护环境、防治污染”的环保政策，然而实际重视程度却远远不够。事先的预防不够严谨，事后的治理不够到位，受地方利益或地方保护主义的影响，往往是以事后的罚款了事，而处罚的款项也没有用来改善环境。由于传统法制文化的影响，对环境保护根本不重视，未形成环境权的法律思维［6］，罚款以后的高污染企业往往仍然继续生产。

按我国现行法律规定，环保部门的职权小，且受制于地方政府。地方政府出于发展经济的考虑，对一些纳税大户或者能够为当地解决就业的规模较大的企业，在环保方面要么放任不管，要么做做表面文章，最多也就是以罚款了事。对企业进行“关、停、整顿”处理的权力在地方政府，而对于中央驻地方企业，如果要关闭还要上报国务院批准。一般的环保问题，环保部门的权力最多也就是调解，而且也没有规定行政问责制度及相应的监督措施。环保部门没有关闭企业使其停产的权力。地方政府的做法往往是发展优先，兼顾环保，甚至不顾环保。建设和谐社会，要使人与自然和谐相处，必须重视环保执法，强化政府的环保责任。

为了加强监管，执法部门可以要求企业披露环保措施细则。监管需要信息对称，否则便无法监管。跨国公司往往是是发达国家的经济实体，掌握着先进的技术，而且常以商业秘密为由对信息不公开，这往往使得外界无法进行有效的监管。墨西哥湾漏油事件善后处理中，英国石油公司及时在其网站上开辟专栏发布相关的信息，美国政府也设立了官方网站及时向公众说明政府采取的各项措施。而在康菲事件中，无论是康菲公司，还是中方的中海油，还是国家海洋局，都没有及时公布相关信息。

三、结语

美国著名法学家哈罗·伯尔曼有句名言：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。要实现法治目标，就要树立法律的绝对权威，把法律作为处理和解决问题的依据。我国现在正处于社会急剧转型期，立法的速度与进程很难与经济快速发展环境下的社会变革保持步调一致，更何况环境保护在我国长期未曾受到重视。立法本身具有滞后性，需要在现行法律框架内通过对法律原则、规则与法律概念的阐释，来解决不断出现的新事件、新问题，对现实发生的法律现象进行公平公正的有效规制。树立法律的权威，不能以现行法律不完善为由而把法律手段搁置一边，去探究法律之外的解决模式。

[1]赵馨.我国海洋污染赔偿法律制度探析[J].环境经济，2011（7）.

[2]袁有华.环境污染赔偿诉讼的举证问题[J].重庆科技学院学报：社会科学版，2008（10）.

[3]曹明德，王琬璐.渤海油田漏油事故法律问题分析[J].法学杂志，2012（3）.