村级民主决策中存在的问题及解决对策

许 杰

村级民主决策是村民自治的重要组成部分，也是我国广大农村的村民积极参与村级事务管理和决策的内在要求，在一定程度上民主决策直接映射和衬托出我国村治民主的质量和水平。因此不断完善村级民主决策制度，对于创新村民自治和全面推进农村基层社会管理，构建社会主义新农村具有十分重要的意义。

一、村级民主决策的相关理论

（一）村级民主决策的概念及相关规定

村党组织和村民委员会组织按照党的政策和国家的法律法规，将涉及村民利益的重大事情和村民共同关心的问题，提交村民会议或村民代表会议讨论，按照多数村民的意见作出决定的行为好过程。《中华人民共和国宪法》第2条明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第111条也规定了作为农村基层社会管理主体的村民委员会负责办理本居住地区的公共事务和公益事业。宪法作为我国的根本大法，从总体上规定了人民权力，依据宪法的精神《中华人民共和国村民委员会组织法》也明确了“为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情”、“实行民主决策”并且规定了民主决策的主体、组成和职责等具体事项。此外《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发[1998]9号）中从推进村级事务民主决策、明确村级民主决策的形式、规范村级民主决策的程序以及建立决策责任追究制度等几个方面确指出要进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权。《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中也指出要进一步扩大农村基层民主，全面推进村级民主决策，强调对于涉及村民利益的重要事项都须提请全体村民或村民代表会议讨论，按多数人的意见作出决定，由此可见村级民主决策的重要性。

（二）村级民主决策的原则

村级民主决策是村民自治的重要组成部分，并且在一定意义上算是村民自治的集中体现和中心环节，作为基层群众自治重要组成成部分的村民自治，亦遵循一定的原则。首先是党的领导原则，中国共产党在全国范围内的领导是中华民族历史的选择和中国人民的选择，在农村范围内亦不例外；其次是村民做主原则，在农村村民是村里的主人，是村级民主决策的主体，坚持村民做主，是村民当家做主精神的体现，也是农村基层民主政治建设的本质和要求；最后则是少数服从多数原则，《村委会组织法》第二十九条规定：“村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则，建立健全各种工作制度。”少数服从多数是党的民主集中制的重要内容，也是村民委员会的工作要求。

（三）村级民主决策的重要作用

真正做到民主决策，在农村基层社会管理和社会主义新农村建设中具有重要的作用：首先，能够汇聚民心，激发村民积极性，涉及村民利益的事情由村民讨论，这不仅是法律的规定，而且是尊重村民，尊重村民主人翁地位的体现。其次，能够集中民智，反应村民意愿要求，村里的事情，特别是涉及村民重大利益的事情，提请村民会议讨论。集思广益，充分反映村民的意愿和要求，才能够把村中的事办好，减少失误；再就是能够增进团结，构建农村和谐社会，民主决策要求干部走群众路线，发扬民主作风，倾听村民呼声，按多数村民的意见为村民办好事、办实事。村民信任干部，干部相信村民，干群关系融洽了、密切了，这必然增强村民之间的团结、干群之间的团结，为农村和谐社会的构建奠定坚实的基础。

二、村级民主决策在际操作中存在的问题

（一）决策过程中职责划分不明确

在实际的村务决策过程中，往往存在着职责划分不明确现象，这其中包括乡村关系错位，也包括村“两委”关系不协调等。

1.乡村关系错位。《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”其实包括宪法和《中华人民共和国村民委员会组织法》在内的一系列成文法律都已经确认了村委会的自治性质，并规定了乡镇政府和村委会之间的工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障，这也表明了村级民主决策的主体应该是村民自治组织。但是在实际的操作中乡村之间却往往形成了事实上的“领导与被领导”关系，不少地方普遍存在乡镇政府及部门对村务工作和决策过多的指导和干预，把村委会当成是政府的下属机构，把本应属于政府的职能、责任或者是委托村委会办理的事项，用行政命令的方式直接决定，这样的情况十分不利于村级民主决策的发展，最终村民委员会的主动决策变成了被动决策与接受，原本应当由村民会议、村民代表会议民主决策的事项不但没有实行民主决策，演化成简单地靠上级指导和决定，久而久之对上级形成了一种依赖性，遇到要民主决策的事项首先是向上级请示，决策主体上的错位也严重挫伤了广大村民参与村务管理和民主决策的积极性。

2.村“两委”关系不协调。村“两委”指的是村党委和村委会两个村级重要的组织机构，“两委”在农村社会事务的管理过程中起着十分重要的作用，而且在事项决策的过程中都是作为主体存在的。但在实际操作中“两委”关系不协调的情况普遍存在，这非但不能促进农村事业的发展，相反却在很大程度上阻碍了民主决策的发展和实行。有些地方的村党支部书记往往兼任村委会主任，这样的情况使得个人大权在握，个人说了算，村民会议、村民代表会议等法定的民主决策机构往往被架空，成为了一个空壳和形式；而有些地方却是村党支部书记与村委会主任之间矛盾尖锐，支部书记往往把上级的意见作为行政指令强加给村委会，用支部的决定代替村委会、村民会议和村民代表会议的决策，这种情况也使得在实际操作中根本不可能会有真正的民主决策。

（二）民主决策程序不完善

村级民主决策程序的不完善也包括具体两个方面的内容，首先是民主决策程序的相关法律法规及政策的规定不完善，其次则是具体操作过程中出现的种种问题。

1.民主决策程序的相关法律法规及政策的不完善。虽然我们可以找出一些对民主决策的程序有相关规定的法律法规，但是也清楚地看到这些只是从宏观上提出了规范村级民主决策的程序的要求，并没有特别具体的规定，何种程序是规范的更是没有统一的标准，而且这些规定更多是来自地方的规章制度等政策性文件，没有了相关的法律法规或者政策规定的指导，各地在进行民主决策的过程中自然就会出现各种各样的形式和问题。

2.其次就是在具体的操作过程中出现的程序混乱问题。一些地方基本就没有民主决策，完全是指令性的命令或是上级决定，村民会议和村民代表会议只是空壳，没有任何的实质意义，所谓的民主决策程序就是执行上级指令的程序；有些地方则是先由村党支部或是村委会做出决策，然后交由村民会议或村民代表会议审议，本应由村民提出和决策的事宜实际上并不是真正的民意，本末倒置；还有些地方则是表面上遵循民主决策程序，由村民对村级重大事务表态和提出意见，然后提交村民会议或村民代表会议决议，但是当群众意见与上级意见相左时，却又单向取上级意见而舍群众意见，这样就使得民主决策程序只是走过场，也没有实质意义。

（三）民主决策体制机制不健全

1.民主决策体制不完善。民主决策作为村民自治的重要环节和组成部分，本应该有比较完善的体制、组织等保障其顺利实施，但实际操作过程中却只有很少数的法律法规和相关政策给予规定。首先是法律法规制度上的匮乏，许多地方在进行决策的过程中，根本没有或者只有很少的可供依据的实施制度，这样一来就导致民主决策根本不可能顺利实施；其次是组织制度的缺失，在民主决策的过程中职能划分不清晰，各组织间的关系不明确，结果导致矛盾丛生，决策的结果根本不能够真正体现村民的真实意思。

2.决策机制不健全。这里主要是讲民主决策的监督机制。由于行政建制村并不算是一级权力机关，因此在决策的监督上自然会比较宽松，缺乏了纪检、监察、审计等同级监督机构的监督，单纯依靠决策者的自身素质以及广大村民的监督，就出现了实际操作过程中拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人的“三拍现象”。这种有效监督的缺乏无疑也成为阻碍村级民主决策发展的障碍。

三、村级民主决策的变革

伴随着中央对农村基层社会管理的重视，我国的不同地区都在农村基层社会管理过程中不断创新，许多地方对村级民主决策也有了新的理解。起初作为试点进行创新，在得到广泛的认可的基础上在全国范围内进行推广，比较好的结合当地的实际情况，在具体的决策过程中做到真正的民主，有效地扩大村民有序的政治参与，调动广大村民管理村级重大事务的积极性。

（一）理顺关系，明确职责

理顺乡村间的关系、协调村“两委”关系是进行民主决策的首要问题，因为只有明确了职责才能进而确定民主决策的主体。浙江省温岭市通过召开“民主恳谈会”，最大限度的调动广大村民的积极性，共同参与村级重大事务的管理与决策，真正做到“村民的事情自己办”，有效地明确了民主决策的主体应该是最广大的村民群众。这样一种“民主恳谈”的形式坚持了村民自治的基本要求，即坚持村党支部作为决策事务的组织和领导者，明确了民主决策的直接主体为村民自治组织、最广泛的主体则是广大的村民群众，这样一来就避免了在决策过程中出现的关系混乱，更加明确了乡级政府在村级民主决策的过程中只是指导和协助的作用。而由党组织主持、村委会参与，二者相互协助，引导村民群众参与村级事务的决策，也在客观上改善了村“两委”之间的关系，有利于做到劲儿往一处使，更加有利于村级民主决策的执行。

（二）完善村级民主决策的程序

程序的完善也是村级民主决策的重要保障，只有在相应的完善的规范性制度规定下，才能够保证程序的正当性，最终确保决策代表全体村民或是绝大多数村民的意愿。在村级民主决策程序的完善方面河南省邓州市的“4+2”工作形式十分具有代表性。“4+2”其实是“四议两公开”工作方法的简称，四议两公开指的是一种民主决策的具体步骤，“四议”指的是村级重大事务在决策时应该由村党支部会提议，经由村“两委”会商议、党员大会审议之后，由村民会议或村民代表会议决议；“两公开”则是指决议（主要是决策的内容）公开、实施结果公开。这样一个决策程序明显具有非常清晰的工作思路，而且这种决策的程序完全符合国家法律法规的相关规定，不但充分保证了在民主决策的过程中充分体现农村党组织的领导地位，保证村民自治组织——村委会以及村民会议、村民代表会议等的权力的运作，同时也兼顾了全体村民的意愿，这样一种民主决策的机制无论是从制度的构建上还是具体的实际操作中都能体现出巨大的优越性，习近平、贺国强、回良玉等中央领导同志也作出指示，肯定河南邓州农村创造的“四议两公开”工作法是基层建设的制度创新之举，是党领导的村级民主自治机制的有效实践形式，要求将这一好经验在全国农村推广，并在推广中不断完善。

（三）健全民主决策体制机制

《中华人民共和国村民委员会组织法》是村民直接民主决策的主要法律依据。要使得民主决策真正落到实处，各地应当充分结合当地的具体情况制定出相应的保障制度，保障民主决策的实施。

首先应当是制度保障，村级民主决策想要顺利的实施，前提必须有一套较为完善的制度作为实施的保障，而这其中应该包括村级民主决策的职权范围、决策程序、责任追究制度以及信息反馈制度等，在这方面浙江温岭市委出台了《关于“民主恳谈”的若干规定（试行）》，将“民主恳谈”这种形式以文本方式将其制度化，详细的规定了民主恳谈的原则、内容范围、参与主体以及基本程序等多个方面，这就使得在具体的操作过程有据可依，避免混乱的出现。

再就是基础素质保障，决策者的素质，是科学民主决策的基础性因素。因此必须提高广大村干部和村民的民主决策意识，只有这样才能够在民主决策过程中减少失误，做到决策的科学化、民主化。

总之，村级民主决策在村民自治乃至农村社会的发展中都是很重要的环节，对于推进农村基层社会管理创新以及农村民主政治的发展起着重要的作用，因此应当给与充分重视。

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