论我国现行医保劳动纠纷解决机制的缺陷及完善

李 瑞

（长春工业大学a.法学研究所；b.人文学院，吉林 长春130012）

医保劳动纠纷是指劳动者与用人单位之间因缴纳医疗保险费、支付相关待遇所引发的争议。《社会保险法》第83条第3款规定：个人与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼。用人单位侵害个人社会保险权益的，个人也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。这一规定为医保劳动纠纷确立了“双轨”解决机制：以劳动争议程序为一般解决机制，同时辅以行政救济机制。但总体来看，该机制存在两处较大缺陷。

一、现行劳动争议程序无法妥善解决医保劳动纠纷

劳动者医保权益的实现离不开医保经办机构的参与。首先，劳动者的参保需要医保经办机构对用人单位申请的核准，不经核准，劳动者不能享受医保待遇；其次，劳动者的医保待遇须由医保经办机构核算；最后，当保险事故发生后，只有医保经办机构可以决定是否向劳动者支付保险金。但在现行体制下的医保经办机构无法参与劳动争议程序，使仲裁机关和人民法院难以查清案情事实，做出的裁决也很难被执行。

医保保费的应缴数额是根据劳动者的月工资总额计算的，近年以来由于企业工资分配制度的灵活性和劳动者各类劳动报酬（如加班工资、奖金、津贴）的不确定性，使得劳动者每月工资总额经常变动，导致劳动者和用人单位每月应缴纳的医保保费用数额变化较大。另外，依照现行医保制度，医保保费应缴数额的核定权属于医保经办机构。当仲裁机关和人民法院裁决用人单位须为劳动者补办医疗保险时，裁决主文难以对每月应补缴的医保保费数额、补缴时间逐一明确具体地表述。如果裁决只是笼统地要求由用人单位为劳动者补交医疗保险费，而将核定具体补交数额的工作交由社会保险经办机构进行，又会使裁决主文缺乏明确性、肯定性和具体性。

同时，由于医保保费特殊的性质，仲裁机关和人民法院不能将用人单位未缴或少交的医保保费直接以裁判的方式给予劳动者，只能在裁决中要求用人单位向医保经办机构履行缴费的义务。但医保经办机构并非劳动争议案件的当事人，没有履行裁决的义务。在实践中，医保经办机构一般以用人单位的全体职工作为参保对象，而不受理劳动者个人所提出的参保申请。在个案中，如果用人单位一直没有为职工办理医疗保险，没有在医保经办机构设立统一缴费帐户，即使裁决要求单位为该劳动者办理医疗保险，缴纳医保保费，但在实际履行缴纳医保保费时，如果用人单位不为劳动者办理参保、缴费手续，劳动者又无法向医保经办机构提出申请，仲裁机关和人民法院的裁决还是很难得到执行。如果仲裁机关和人民法院通过一次性裁决赔偿或调解的方式结案，则既违反《社会保险法》第23条的规定，也使劳动者的医疗保险权实现完全倒退到权利的自我救济和自生自灭状态。

现实的困难使得很多地方法院以各种方式拒绝受理此类案件。如广东省高级人民法院在《关于劳动者向人民法院起诉要求用人单位为其补缴社会保险费，人民法院应否受理及相关问题的批复》中就明确规定：“……征缴社会保险费属于社会保险部门的职责，社会保险部门征缴不到的，可依法申请人民法院强制执行。对于劳动者起诉要用人单位补缴社会保险费的，人民法院应告知其向社会保险部门申请处理……”。这类规定不仅限制了劳动者的诉讼权利，更为执法机关的不作为提供了借口。根据《劳动争议调解仲裁法》第2条的规定，医保纠纷属于劳动仲裁机关的受案范围。假设劳动者要求用人单位补缴医保费用的请求在仲裁时得到了支持，但如果劳动者还有诸如要求加班费等其他请求未被仲裁支持而不服仲裁裁决，起诉到法院或者用人单位不服裁决直接起诉到法院，则一方面支持劳动者医保费用请求的仲裁裁决便失去了法律效力，而法院又对这类纠纷不予受理（处理），另一方面，当劳动者将用人单位欠缴社会保险费的问题向劳动保障行政部门反映（投诉）要求解决时，劳动保障行政部门却又依据《劳动和社会保障部关于实施劳动保障监察条例若干规定》第15条的规定，以该类纠纷已经过劳动仲裁或诉讼为由而不予处理（受理），结果劳动者的医保权益就处于无法救济的窘境。［1］

由此可见，《社会保险法》第83条虽然重申了劳动者的诉讼权利，但在上述具体困难得到解决之前，劳动者仍然难以通过劳动争议程序获得救济。

二、现行的行政执法和行政救济制度无法全面保护劳动者医保权益

当劳动者的医保权益受到侵害时，可以请求医保经办机构通过行政执法加以救济；如果后者拒绝履行职责，劳动者可以提起行政复议或行政诉讼。［2］但现行的行政执法与行政救济制度存在一定缺陷，无法全面保护劳动者的医保权益。

（一）医保经办机构无权确认劳动关系

劳动关系的存在与否决定了用人单位是否应为劳动者申办医疗保险登记、支付保费。这也是《社会保险法》第23条对医保关系与劳动关系进行捆绑式安排的主要原因。①《社会保险法》第23条：职工应当参加职工基本医疗保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳基本医疗保险费。因此，医保经办机构如果要求用人单位为劳动者办理医保登记、缴纳医保费用，首先必须确定该劳动者是否与用人单位存在劳动关系。这一设想既超出了医保经办机构的权限，也与劳动争议程序相冲突。假设医保经办机构对劳动关系进行了确认，那么用人单位是否可以请求仲裁机关和人民法院确认不存在劳动关系？如果仲裁机关和人民法院支持了用人单位的请求，那么因此形成的裁决是否可以取代医保经办机构的执法行为？如果可以取代，那么行政行为的确定力如何体现？医保经办机构又应如何弥补用人单位的损失？如何纠正不法后果？如果不能取代，那么劳动争议程序存在的必要性又如何体现？所以，医保经办机构不能确认劳动关系是否存在，行政执法也无法成为解决医保纠纷的主要机制。

（二）医保执法行为不足以阻止违法行为的发生

在实践中，劳动者与用人单位之间的医保纠纷多是因用人单位未为劳动者申办医保登记、未为劳动者缴纳医保费所引起。但现行法规设定的执法行为不足以阻止这种违法行为的发生。根据《劳动法》第74条、《社会保险法》第57条的规定，县级以上各级人民政府劳动行政部门负责监督检查用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况，医保经办机构则负责医疗保险的登记与医保费用的收缴。根据上述规定，劳动行政部门有权对用人单位在医疗保险进行的违法行为进行处罚，而医保经办机构则只享有医保登记的核定权与医保费用的收缴权。因此，对于用人单位进行的违法行为，医保经办机构只能进行纠正而不能进行处罚，②需要说明的是，《社会保险法》第62条虽然规定“用人单位未按规定申报应当缴纳的社会保险费数额的，按照该单位上月缴费额的110%确定应当缴纳数额”，但并不能由此得出医保经办机构拥有执行罚的权力。这一规定仅仅是在应缴数额不明的情况下为了方便医保费用的收缴而做出的推定。用人单位几乎不用付出违法成本。而劳动行政部门虽然可以对用人单位的违法行为进行处罚，但由于现行法规设定的处罚力度过低，不足以阻止不法行为的发生。依照《社会保险费征缴暂行条例》第23条、《社会保险费征缴监督检查办法》第12条的规定，用人单位若未按照规定办理医疗保险登记、变更登记或者注销登记，劳动行政部门只能对其负责人处以10000以下的罚款。这一处罚标准对于企业显然过低，“按照现行低标准计算，一个企业每年花在员工身上各项社保费用在7000元左右，一个10人的企业，一年就要付出7万元费用。”［3］由于用人单位通过违法行为所得之收益远大于成本，医保执法行为不足以阻止违法行为的发生。

（三）针对医保执法行为的行政救济程序不以解决医保劳动纠纷为目的

行政救济程序以对行政行为的审查为核心。行政复议的目的是审查行政行为的合理性与合法性，行政诉讼则只审查行政行为的合法性，至于劳动者的医保权益是否得到救济，则并不是它们所考虑的主要问题。同时，假设劳动者针对医保经办机构的不作为提起行政复议或行政诉讼，即使胜诉， 其结果也无非是使医保经办机构要求用人单位补办手续、足额缴费。如果用人单位对这一决定不服，是否可以要求行政复议或提起行政诉讼？如果可以，那么劳动者的医保权利又要到何时方能得到救济？所以，行政救济程序不能充分解决劳动者与用人单位之间的医保纠纷。

三、完善我国医保劳动纠纷解决机制的建议

医保劳动纠纷涉及劳动者、用人单位与医保经办机构三方主体，既包含劳动关系，也含有行政法律关系。要解决医保劳动纠纷，就必须同时理顺这两种法律关系。在现行体制中，由于仲裁机关和人民法院无权确认医保给付，所以劳动争议程序不能解决医保劳动纠纷；由于医保经办机构无权确认劳动关系，也无法全面保护劳动者的医保权益，因此，我国未来的医保劳动纠纷机制应当是一种三方参与机制，一种包含劳动者、用人单位与医保经办机构的纠纷解决机制。这种三方机制应以劳动争议程序为基础，将医保经办机构列为必要的仲裁、诉讼参加人，并承担协助仲裁机构、人民法院厘清事实，履行仲裁裁决和法院判决的职责。唯有如此，才能够充分解决医保劳动纠纷，维护劳动者的医保权益。

［1］孙付，刁培峰.社会保险费纠纷该不该由法院管？［J］.人民司法，2007，（9）.

［2］谢德成.劳动者社会保险权法律救济程序之探讨［J］.河南省政法管理干部学院学报，2010，（3）.

［3］向日葵保险网.六成劳动争议案件为社保纠纷［EB/OL］.http：//www.xiangrikui.com/shehuibaoxian/20110920/143049＿1.html.