关于加强我国旅游安全立法的思考

元海燕

（山西传媒学院 思政部，山西 晋中030619）

一、我国旅游安全立法现状

随着我国旅游业的飞速发展，规范旅游业的法律制度也在不断完善。目前和旅游安全相关的旅游法规、条例、规章已有二十多项，将要实施的《中华人民共和国旅游法》，对旅游业的总体发展起到宏观的规范作用，在旅游安全方面有原则性的指导，具体实施中还需要有更详细的规定。目前主要由《旅游安全管理暂行办法》（国家旅游局颁布）和《旅游安全管理暂行办法实施细则》调整我国旅游安全法律关系。但《旅游安全管理暂行办法》（以下简称《办法》），本身具有一定的局限性。

1.立法层次低。《办法》由国家旅游局颁发，是部门规章，立法层次较低，难以调整旅游活动涉及的吃住行游购娱等各个行业以及不同管理部门之间的法律关系，不能作为有效法律依据被执行机关采纳。

2.主体地位的非独立性。旅游安全管理工作主要是依靠旅游行政管理部门，同时需要相关部门的配合。《办法》中规定，“旅游管理部门会同国家有关部门对旅游安全实行综合治理，协调处理旅游安全事故和其它安全问题。”可见，旅游行政管理部门处于非独立地位，在调整各个行业的法律关系时，力量显得薄弱。各个管理部门没有上下级隶属关系，发生纠纷时可能互相推卸责任，从而降低安全管理的效果。《办法》中，“旅游行政管理部门协同公安、卫生、园林等有关部门，开展对旅游安全环境的综合治理工作，防止向旅游者敲诈、勒索、围堵等不法行为的发生”。旅游行政管理部只是处于“协同”的地位，当旅游安全事故发生时，由旅游行政管理部门出面协调同等级各部门的关系，很难得到有效解决。

3.调整层面的缺陷。在实际的旅游过程中，有两种法律关系，一是政府和旅行社、旅游酒店、旅游餐厅等旅游企业之间的关系，即纵向法律关系；另一种是旅游者和旅行社、旅游酒店、旅游餐厅等旅游企业之间的关系，即横向法律关系。《办法》主要通过调整纵向法律关系，通过对旅行社、旅游饭店、旅游餐厅等旅游企业的管理和控制，实现政府对旅游秩序的调整。对于横向法律关系方面的调整，没有规定相关的内容，比如缺乏调整旅行社、旅游汽车、旅游景区之间以及他们与旅游消费者之间法律关系的内容。这样当旅游消费者和旅游企业之间发生纠纷时，很难找到适合的法律规定来调整他们之间的关系。

4.内容上的缺陷。旅游业具有综合性、整体性和结合性的特点，包括吃、住、行、游、购、娱等六个环节，旅游安全保障需要各个部门的规范管理。而《办法》只在旅游交通方面做了浅显的规定，如“对用于接待旅游者的汽车、游船和其他设施，要定期进行维修和保养，使其始终处于良好的安全技术状态”，安全技术状态的标准没有明确规定，没有具体参数，不具有可行性。除了旅游交通事故外，我国的旅游安全事故还有相当一部分是因旅游酒店的设施不达标、旅游用餐卫生质量不达标、景区娱乐设施不达标等引起，而在《办法》中缺少对这些方面的规定。

二、制定旅游安全法应遵循的原则

（一）保护旅游者合法权益的原则

旅游者是旅游活动的主体，是旅游安全法律关系的主体。旅游者的人身安全和财产安全是旅游安全法律关系的主要内容，也是旅游者合法权益的首要内容。所以立法时应当始终坚持维护旅游者合法权益这一根本理念，以达到为旅游者创造一个良好法律环境的目的。

（二）整体性、协调性的原则

旅游业综合性和整体性的特点，决定了旅游活动的保障需要各个部门的共同配合、共同协调。在制定旅游安全法时，要注重宏观协调不同部门的关系，照顾各个部门的利益。成立一个权威性的管理机构专门协调各个环节的关系，不仅要调整政府主管机构与旅游企业的关系，更要侧重于调整旅游所涉及不同部门之间的法律关系。

另外，还要处理好和相关法律的衔接，处理好一般法和特殊法的关系，如涉及旅游合同的合同法、涉及旅游者权益的消费者权益保护法、民法等相关法律的规定。

（三）结合我国实际的原则

制定旅游安全法，要参考国际上成功的立法经验，为我所用。同时更要结合我国的实际，从我国特殊的国情出发，制定出符合我国旅游发展客观规律的旅游安全法。制定旅游安全法应注意的方面：

1.设立权威性的旅游安全管理机构。我国在未来应设立一个有权威性的旅游安全管理机构。刚通过的《旅游法》规定：县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人民政府有关部门依照法律、法规履行旅游安全职责。这无疑提高了旅游安全管理的效力，但还应成立专门的旅游安全部门专门规范旅游安全，安全管理部门也需要提高级别。目前，世界上很多国家都有较高级别的旅游管理机构，如美国的全国旅游政策委员会属于内阁级独立机构，意大利、加拿大、菲律宾等国的旅游管理机构属于独立主管旅游的内阁成员单位，由他们解决旅游业发展中存在的各种问题，能大大提高效力和力度。

2.加强横向法律关系的调整。《办法》中的内容，以调整纵向法律关系内容为主，在调整横向法律关系方面的内容却明显不足。横向法律关系是指：旅游企业和其他社会企事业单位所发生的社会关系；旅游企业和旅游者在游览、住宿、交通、饮食、购物、娱乐等方面发生的关系；我国旅游企业和外国旅游企业在销售和购买旅游产品过程中及其他方面所发生的社会经济关系；旅游企业相互之间在经营管理上和业务活动中所发生的社会经济关系。［1］（P4）而在现实中发生的安全事故，大部分涉及横向法律关系方面，这些关系应该纳入法律调整范围，一旦出现法律纠纷，才能有法可依。

3.明确旅游安全服务标准。旅行社行业内部也有一些行业标准，例如《旅游汽车服务质量》规定了旅游汽车服务的基本质量要求，包括车况技术要求、设施、设备要求及服务的提供和服务质量的监督检查。还有《导游服务质量标准》、《旅行社国内旅游服务质量标准》、《旅行社入境旅游服务质量标准》等，在行业内部起到了一定的规范作用。但是这些标准由国家旅游局发布，其法律效力尚不及部门规章，属于规范性文件。我国在制定旅游安全法时，就要参考行业标准，把行业标准的内容上升到法律的高度，使得旅游业的发展有一个法定的标准。

4.确定赔偿标准。在旅游安全法制定中，应建立赔偿制度，明确赔偿标准。我国《旅行社管理条例实施细则》第55条规定了旅行社的责任：“确因旅行社过错而使旅游者合法权益受到损害的，应当根据旅游者的损害程度，责令旅行社予以赔偿。”［2］（P100）其只是笼统地指出要对旅游消费者进行损害赔偿，至于如何赔偿并没有一个具体的赔偿标准，这样一旦发生纠纷，旅行社可能减轻甚至推卸责任。而日本在《标准旅行社条款》中用一种“特别赔偿制度”确立了赔偿的标准，来解决赔偿问题。它规定，一旦有旅游事故发生，除非旅游消费者的直接故意，否则无论旅行社有没有责任，都要承担无过错责任，给予经济补偿，并规定了具体的补偿数额。明确规定补偿赔偿标准，可以提高旅行社的责任意识，防止旅行社想方设法逃避责任。［3］

5.规定法律责任。在制订旅游安全法时，应明确规定法律责任。首先，增加民事责任条款和刑事责任条款。我国《旅游安全管理暂行办法》中只是规定了处罚形式有警告、罚款、限期整顿、停业整顿、吊销营业执照，而对一些恶性的旅游安全事故，处罚力度也应该更大，应该明确民事责任和刑事责任，以提高处罚力度。其次，需扩大责任主体范围，确立连带法律责任，明确旅行社、旅游餐厅、旅游交通等各个环节的安全责任。在发生旅游安全事故时，比如旅游过程中发生交通事故，食物中毒事件，应该追究旅行社、餐厅等相关主体的连带责任。

［1］杨富斌.旅游法研究对象刍议旅游法论丛［M］.北京：中国旅游出版社，2005.

［2］杨富斌，孟凡哲.旅游法教学法律法规汇编［M］.北京：知识产权出版社，2006.

［3］杨富斌，王天星.西方国家旅游法律法规汇编［M］.北京：社会科学文献出版社，2005.