党政机关公文处理工作的法制化与精细化建设——兼论《党政机关公文处理工作条例》之不足

李 力

（江苏师范大学政治与公共管理系，江苏徐州，221116）

《党政机关公文处理工作条例》（以下简称新条例）已经发布一年，实施也已满一年。党政机关公文合二为一，对适应管理现代化的需要、转变工作作风、提高管理效率起着很大的促进作用。自新条例发布以来，公文研究者们纷纷撰文详细解读，对其科学性、先进性给予了高度评价。不久前的中央八项规定也强调要精简文件简报，切实改进文风，没有实质内容、可发可不发的文件、简报一律不发。文风即政风，文件的质量和效率反映着管理工作的质量和效率。提高党政机关公文处理工作的质量和效率，将中央相关规定落到实处，增强执行力，提高管理效率和管理水平，这是党政机关公文处理工作法规需承担的任务。笔者在新条例实施满一年之际，对当前我国党政机关公文处理工作法规的建设工作提出一家之言，与研究者们交流探讨。

1 加强公文处理工作的法制化建设的必要性

2012年4月6日，新条例以中共中央办公厅和国务院办公厅的名义用通知的形式联合发文，此种“发布形式值得商榷”[1]，新条例的法律性质有待明确。新条例由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文，依据最新发布的《中国共产党党内法规制定条例》（2013年5月27日）第二条：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”第四条：“条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。”第二十三条：“党内法规一般采用中共中央文件、中共中央办公厅文件、中央纪律检查委员会文件、中央各部门文件和省省、自治区、直辖市党委文件、党委办公厅文件的形式发布”的规定可判断，对中国共产党机关来说，新条例是党内法规。对于党内法规的性质，北京大学法学院姜明安教授认为：“党内法规也姓‘法’”，“《中华人民共和国宪法》明确确立了中国共产党对国家的领导地位，中国共产党依法领导国家，依法执政所依之‘法’不仅包括国家法律，而且包括党内法规。”[2]《中国共产党党内法规制定条例》第二十一条明确规定，党内法规不得与宪法和法律不一致。这说明作为党内法规的新条例，其法律效力低于宪法与法律。从行政机关的角度审视，新条例以国务院办公厅通知的形式发布，依据《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，新条例虽以“条例”之名但并不是以国务院“令”的形式发布，因而其既不是行政法规，也不是规章。

笔者认为，对于行政机关而言，新条例的法律性质应为其他规范性文件。其他规范性文件通常指除行政法规和规章以外的由行政机关制定的规范性文件。虽然其他规范性文件也姓“法”[3]，但其效力等级低于行政法规和规章。所以，总体来看，两办联合发文的方式使得新条例的法律性质模糊不确，且法律效力偏低。现行公文法规如此性质和地位，难以为党政机关的公文处理工作，为党政机关实施领导、高效管理提供最充分的法律保障。

当前我国党政机关在公文处理工作中遇到很多问题，甚至是积重难返，如“文山会海”、“文件满天飞”、“以文件落实文件”、“公文旅行”、废话套话连篇的繁冗现象等等。新条例的发布和实施并不能完全解决这些问题。因为现实情况是“一部法规打天下”，这部“法规”不仅法律性质不确，效力过低，而且内容单薄、粗疏，笼统、概括，不详细、不具体，难以胜任对公文处理工作进行完备、周密规范的任务。新条例中的某些规定就相当地模糊、不明确。“主送受理机关，根据需要抄送相关机关”。“重要行文应当同时抄送发文机关的直接上级机关。”“上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时抄送该下级机关的另一个上级机关。”“根据需要”、“重要行文”、“必要时”均是模糊词语，如果不加以精确、具体、详细地规定就无法做到有效控制发文数量，解决不了滥发文、乱发文的问题。再比如，紧急程度直接反映着公文处理和公务处理的效率，新条例规定除电报之外公文的紧急程度分别是“特急”和“加急”，问题是，在实际工作中如何正确地加以区分和使用？如何避免出现“一份文件从中央落实到基层需要70天时间”？[4]公文如何能真正做到快速、高效地流转，加快行文效率，提高行政效率？

现代组织的正常运营管理离不开文书这一工具，各种管理职能也是通过文书才得以实现。公文处理工作作为各级党政机关实施领导、履行职能、处理公务、有效管理的重要工具，是提高行政效率的重要手段，是组织系统良性运行的有力保障，其质量的好坏、效率的高低直接关系到党政工作的质量和效率，正所谓“工欲善其事，必先利其器”。“文书学的内容体系实际上就是围绕提高行政组织公文工作效率的理念建立的，科学的公文工作组织方式、有效的领导和管理、高素质的文书人员队伍、科学的工作分工、严谨合理的工作程序等不仅是文书学研究的经典核心内容，而且依然是传统行政效率理论下提高行政组织公文工作效率的措施集成。”[5]公文处理工作必须遵循制度化、科学化、效率化、专业化的原则进行规范化管理。公文实现规范化管理不仅有利于党政机关提升管理水平、提高管理效率，也有利于建立与市场经济相适应的高效、廉洁、务实的管理体制。规范化管理的保证之一就是要实现依法管理，确立各项制度。由于“公文处理本身就是一种有特定法律后果的法律行为。为此，以公文处理活动为对象，充分建立和实施相关的法律规范、制度规范就成为一种客观的必需。”[6]所以，要做到依法治国、依法行政，党政机关公文处理工作必须加强法制化建设，使公文处理工作真正能够做到有法可依、有制可循。

2 加强党政机关公文处理工作法制化建设的内涵

2.1 提升公文法规的法律效力

由于现行的《党政机关公文处理工作条例》对解决当前各级党政机关公文处理工作中出现的诸多问题显得力不从心，再加上当前我国党政、军队、人大、法院等国家机关的公文规定各行其是、各师其法，极大影响了组织之间公文处理的有效性和高效性。虽然各类组织职能不同，但管理具有高度相似性，特别是作为管理工具的公文，其处理工作具有基本相同的规律，制定统一的公文法规是必须的，并且是可行的。因此，基于我国特殊的国情，对党政机关以及其他国家机关、企事业单位来说，位阶更高的公文法都是一种必需。我国的公文处理工作法制化建设必须要赶上世界公文立法的大潮，提升效力，充分立法，在公文法的总体框架下，开展配套法规和规章的建设工作，制定一套完备的公文法规体系，并切实遵循之，才能克服文牍主义，提高行政效率，以适应当前我国行政管理体制改革，建设高效、务实、廉洁的服务型政府的需要。

2.2 公文法规必须加强精细化建设

随着社会分工越来越细，专业化程度越来越高，一个要求精细化管理的时代已经到来。作为一种科学的管理方法，精细化管理的目标是如何最大程度地提高效率。作为管理的承载体、一种重要的管理手段和工具，公文应当首先追求精细化，公文的精细化将为组织管理的精细化提供强有力的技术支持，其精细化程度直接反映并影响着一个组织的精细化管理水平。我国党政机关的公文处理工作有自身的工作规律：公文的种类准确、格式规范；严格控制公文数量，提高公文的质量；公文处理的程序要科学、合理、迅速、保密。若达此目标，就要注重细节、立足专业和科学量化，在现有公文法规的基础之上进一步细化、深化、优化，使其做到精、准、细、严，从而实现公文处理工作的精细化管理。

精细化管理的具体内容是职责明确、细化，主要工作流程化，执行标准量化，执行者按手册详细规定的流程、标准与方法执行，明确规定奖罚标准，考核事项细化、量化。那么，对于公文处理工作法规来说，除了实体上规定公文处理工作相关单位和人员的权利、义务、职权、职责及法律责任，（法律责任是通过否定的法律后果成为使权利、义务得以顺利实现的保证，而这一点恰恰是现行新条例缺失的）更应把复杂专业的公文处理工作进行科学分解，将公文处理工作的程序即方式、方法、时限、步骤、顺序等详细具体规定，使其更加科学规范。如上文中提到的紧急程度问题，笔者认为必须把“特急”“加急”各自的处理方式、方法、程序、时限等规定清楚来保证公文运转的效率。所以说，精细化的公文法规应是实体法与程序法的完美结合，从而克服公文处理工作中的繁冗、混乱、迟滞状态，代之以系统、科学、专业、标准的有序状态。

值得我们学习借鉴的是香港地区的《政府公文写作手册》。该手册是1997年香港回归祖国后，为了使公务员直接运用中文撰写的公文更趋规范化、制度化、科学化，提高公文处理工作的效率和质量，由香港法定语文事务署编纂。该手册共六册，包括《总论》《公函》《通告类文书》《公文文书》《便笺》《录事》，把各类常用公文的格式体例和常用辞语加以规范，又广举示例，汇集参考资料，作为公文写作的依据。各分册体例统一，由绪言、公文写作要求、公文格式样式、公文示例、附录等五部分组成，每一部分内容表述均细致、具体。此外，各类分册都选编了典型性、示范性的例文，以供公务员借鉴、参考。《政府公文写作手册》以精细化的法规来规范管理公文处理工作，从而为管理工作的精细化打下坚实的基础。

3 党政机关公文处理工作精细化建设的建议

在现行公文法规《党政机关公文处理工作条例》的基础上，笔者对公文处理工作的精细化建设提出以下建议：

3.1 文种需要精简和精准

法定公文作为各级党政机关在公务活动中使用的通用公文，应该具有简便的特性，以利于方便工作、规范管理。但是，工作中大家普遍感到在许多相似文种中辨析并正确地选择文种实非易事，决定和决议、公报和公告、公告和通告、公报和通报、通知通告和通报等文种名称仅一字之差，着实使人迷惑。精简文种，使其适用范围明确、界限清晰、选择简便，是使公文处理更加科学化、规范化、高效化的基础工作。如公告与公报两个文种，发布范围、发布方式、制发者级别一样，仅仅是发布的内容稍有差别，而这些差别又并无必要区分。况且目前公报已经成为党政等各级机关公文的汇编本，如国务院公报就是正式刊登国务院颁的行政法规、各种决定、命令、行政措施、提出文案、签定的条约和协定、人事任命以及其他国务院文件的法定刊物。所以，笔者认为保留公告即可，否则徒增困扰与麻烦。如决定和决议两个文种，同为指挥决策类的下行文，区别只在于事情的重要程度不同，一个是“重大事项”，一个是“重要事项”，“重大”、“重要”皆为模糊词语，区别也无太大意义。再比如新条例中将文种“纪要”的功能由“记载和传达”变成了“记载”。笔者认为，省去文种中“会议”二字是必要的，但是不应当去掉“纪要”的传达功能。众所周知，纪要目前已经形成用通知作载体发出的做法，究其原因，是之前的《国家行政机关公文处理办法》规定会议纪要不需加盖印章。印章是公文产生法定效力的标志，不盖章自然使人怀疑其效力，故而找个盖章的载体以明确其效力。所以，会议纪要虽然有自己特殊的行文格式，但是找载体明确效力的做法使其丧失了直接发出（传达）的功能。新条例仍然明确纪要的法定公文资格，明确其特殊格式，且废止了不加盖印章的规定，因此，纪要作为会议情况特别是议定事项的载体，整理会议纪要的目的显然不仅仅是记载并“束之高阁”，更重要的是传达出去，使其周知或执行。因此，“传达”二字不能省，否则，让大家更加误上加误，继续之前给纪要找载体的做法。因此要对纪要的适用做精准地界定，“应加强对纪要文种使用的规范性要求，明确其形式要件、发布范围、效力等”[7]，以保证该文种存在的必要性及正确使用。

此外，精简不代表着越少越好，由于管理工作是多样的、复杂的，一些常用文种如通用事务类的计划、总结、调查报告、简报、会议纪录、讲话稿等等也应对其内容、形式、生效方式等进行明确规定，纳入法律规范进行规范管理。

3.2 公文处理程序需进一步精确和精细

公文处理工作必须注重程序，即依照时间将公文处理工作划分为若干例行性的次序、步骤与环节，以促进工作的完成。与旧法规相比，新条例中关于公文处理工作的规定有较大变动，然而，笔者以为新条例的规定过于简单，甚至不如旧法规规定得详细，有些变动反而不是有益的。如新条例规定收文办理工作的主要程序有签收、登记、初审、承办、传阅、催办、答复，与旧法规的有关规定相比，新条例将承办之前的拟办和批办环节纳入承办环节。拟办是秘书部门参谋职能的充分发挥，批办是领导行使职权的重要体现，将二者纳入承办环节可能会造成工作中相关人员的责、权、利不明的后果。传阅放在承办之后的做法也值得商榷，可能会导致处理流程不畅、公文出现阻滞的状况。笔者以为，根据文件是否需要执行至少可将收文处理程序分为两种情况：一种是阅知性公文的收文处理程序，一般包括签收、登记、初审、分送或传阅等环节；另一种是批办性公文的收文处理程序，一般包括为签收、登记、初审、拟办、传阅、批办、承办、催办、回复等环节。同样，对于发文处理工作，新条例规定的主要程序是复核、登记、印制、核发，也存在着各个环节权利责任归属不确、方式方法不明的问题。此外，在公文的管理工作方面，新条例规定：“办理公文传阅应当随时掌握公文去向，不得漏传、误传、延误。”如何达到这一要求呢？新条例并没有详细具体的规定。涉密公文在拟制、收发文处理程序里也没有明确地规范，就很难保证涉密公文在办理的过程中做到有效地保密，这些都是亟待解决的问题。

公文的拟制工作是把握公文的质量、效率的源头和关键，然而新条例第五章关于公文拟制的多条规定难以有效地避免公文空话套话连篇、“穿靴戴帽”的繁冗现象。笔者认为，台湾公文的三段式结构可供我们学习借鉴。[8]台湾公文由主旨、说明、办法三部分构成，后两项可因事因案活用，结构的相对固定可以有效地避免由于表达过于灵活、多样而出现的内容松散、繁复现象。

由于公文的拟制、办理及管理工作直接影响并反映着公务处理的效率，所以相关规定不应该精简，而应该更加精细。要按实际情况对公文处理的流程作科学、合理、细致、明确和具体地规定，要对每一项工作的步骤，按时间顺序合理安排，并保持衔接，不能因其中缺少环节或环节出现问题而导致工作的阻滞。只有形成标准、统一、精简、无缝隙的流程，并严格按照流程操作才可能实现公文的精细化管理，以保证公文处理工作次序井然、有条不紊地进行，保证公文处理工作和其承载的管理工作的高效性。

注释

[1]栾照钧.《党政机关公文处理工作条例》瑕疵遗憾探析.秘书[J],2012(4):3-6.

[2]姜明安.论中国共产党党内法规的性质与作用[J].北京大学学报（哲学社会科学版）.2012(3):109-120.

[3]吴鹏.论“其他规范性文件”的行政法法源地位[J].首都师范大学学报（社会科学版）.2006(3):30-35.

[4]http://blog.ifeng.com/article/20786521.html.

[5]沈蕾,王巧玲,朱建邦.我国公文工作效率研究和实践探索历程述评[J].档案学研究.2012(6):24-26.

[6]赵国俊.关于进一步完善我国党政机关公文处理法规建设的几点思考[J].档案学通讯.2000(3):25-27.

[7]石亚琴.会议纪要与纪要[J].秘书.2012(10)6-7.

[8]张瑞菊.台湾公文三段式结构对大陆的启示[J].秘书之友.2010(3):31-32.