论社区治理参与主体的利益追求与规制

陈 光 方 媛

（大连理工大学 公共管理与法学学院，辽宁 大连 116024）

作为个体的人必须在特定的地理空间内生活或工作，这种“特定的地理空间”在社会学中被称为社区。当然，我们也可以将社区视为一种制度性现象或事实。在中国，尽管政府仍然是社区治理建构者和主导者，但社会转型及其所带来的利益多元化也推动了社会自治空间的扩大，这使得社区治理中出现多种具有不同利益追求的参与主体，而且各参与主体会以各种方式对社区治理施加影响，由此形成不同的利益关系。社区治理的目标是要协调好这些利益关系，以满足各参与主体的利益需求尤其是要实现社区成员的安居乐业等。本文以社区治理为问题域，着重探讨社区治理中不同参与主体的利益追求及其功能定位，以及为何及如何对社区治理中的利益关系加以规制，以更好地实现社区治理目标。

一、社区的含义与我国社区治理的目标

（一）社区的含义与类型

对于社区的含义，学者们有着不同的解读。即使在制度层面，社区也是有着多重内涵。美国学者乔治·S·布莱尔在其《社区权力与公民参与》一书中，将社区按地方政府的意义来使用，而地方政府则被定义为:“享有一定程度的独立性、向所有市民负责、具有一定管辖区域的州政府下属的区域单位。”［1］而大多数学者关于社区的理解，都受到著名社会学家滕尼斯的观点影响，即区分了社区与社会两个概念，不仅强调客观的空间联系，还强调一种情感的、意志的或价值的联系。滕尼斯曾指出:“血缘共同体作为行为的统一体发展为和分离为地缘共同体，地缘共同体直接表现为居住在一起，而地缘共同体又发展为精神共同体，作为在相同的方向上和意义上的纯粹的相互作用和支配。地缘共同体可以被理解为动物的生活的相互关系，犹如精神共同体可以被理解为心灵的生活的相互关系一样。”［2］基于此，美国学者克莱尔·高蒂安妮更是直接认为:“成功的社区在拥有共同的目标或活动的同时，还有着共同的经历和共同的信念。其成员拥有共同的思维方式和价值体系，因此他们可以相互预见并尊重彼此行为。”［3］

与国外学者对于社区的理解有所不同，我国学者对社区的定位主要侧重于一定民众生活的地理空间，其中，王巍较为准确地阐释了社区在我国的基本含义:“除了具备特定功能的社区（如企业和大学）之外，社区一般就是城市政府按照地域面积和提供公共服务的目标加以划定的城区管理单位（甚至可以把社区比喻为最小的城市行政区划）。”［4］这种定位也出现在正式的政府文件中。2003年民政部在其发布的《关于在全国推进城市社区建设的意见》中就载明:“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”笔者认为，从社会学角度看，任何个体或社会组织都是生活在特定的共同体也即社区之中的，这里的共同体可以在空间意义上也可以在文化意义上来使用。就我国而言，社区从空间意义上讲主要是一种基于政府划定或自然聚居而形成的公共生活空间。尽管这种公共生活在目前看来具有很多偶然性、非自觉性和半政府性，但是它确已构成个体生活不可缺少的一部分。

关于社区的类型，我国还存在着城市社区和乡村社区的划分①严格讲，将社区划分为城市（或都市）社区与乡村社区并非我国制度或学理上的创造。早在20世纪30年代，美国著名人类学家雷德菲尔德就曾依据文化、经济和分工等不同，将社区分为都市社区和乡村社区两种基本类型。雷德菲尔德的划分主要是从人类学或社会学视角作出的，而我国社会实践中的划分除了社会学意义外，体制性或制度性色彩较为突出。，其正式法依据或可追及《宪法》第111条关于居民委员会和村民委员会的规定。尽管在之后的《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》两部法律中只有前者出现了“社区”这一术语，但实际上无论是城市还是乡村，只要是聚居在一定的地域范围内并有着较为密切的生活或工作联系的共同体都可纳入社区的范畴。因为无论在城市还是农村，共同体的内部结构基本上是类同的，所承载的社会功能也是相似的。不同的是，城市社区与乡村社区在成员的身份、职业、联系程度及公共生活的内容等方面有着较大的差异。但是，这些不同仅是“城市”和“乡村”的不同，在“社区”或“共同体”层面上并无实质差别。而且，随着城乡二元体制改革尤其是城镇化的推进，城市和乡村的差异会逐渐缩小甚至消解，社区将作为个体参与公共生活的一个基本单位和平台，其重要性或价值将愈发凸显。

（二）治理理论与社区治理

社区是公民参与社会公共生活、培养和提升公民自治和民主政治水平的基础性平台，社区治理则是这个平台的制度性运作。当代治理理论由于其所主张的理念迎合了西方社会发展的需要和趋势，引起了西方发达国家的广泛重视和学者们的广泛探讨。虽然对于何为治理这一问题存在各种解读，以至于我们难以给出一个确切的定义，但正如法国学者让－皮埃尔·戈丹所阐述的那样:“治理之观念有多种发展途径，其交会点就归结到权力机构的实用指导。这些发展途径均促进了以唯意志论和最高主权论为主要特征的传统‘统治’方法更加转向实证方法和实践知识。”［5］概言之，治理理论或观念不同于传统的政府统治与管理的功能定位，它主张权力的多中心性并强调不同社会主体包括政府之间的合作与互动。相应地，社区治理便是在社区公共生活（主要包括公共事务的管理和公共服务的提供）中，对社区治理参与者行为能够产生控制或约束的权力来源是多元的，而不唯独来自于国家或政府，并要求政府与社会之间实现良好的协调与合作。

在我国，作为制度层面的社区治理显然有异于理念层面，无论是站在政府的角度还是从社区成员的态度来看，由政府对社区公共事务进行单向管理以及政府包揽大部分社区公共服务的传统模式，依然有着巨大的运行空间与合理性基础。然而，尽管治理理念很难在当前的中国社会中获得广泛的认可与实践，但其中的合作共治与协商回应等原则实际上契合了我国社会转型的内在要求。并且，现行的社区治理结构中同样留有巨大的制度改进空间（也即由社区成员、社会组织、市场主体和政府部门四类基本主体所构成的社区治理结构），目前并不是一个严密的、难以调整的封闭性结构。政府权力、社会权力和成员权利三者之间仍然可能通过新的博弈活动达致治理的多中心化，或者至少可以使政府权力、社会权力和成员权利三者实现一种更为合理的均衡配置状态。换言之，社区治理在我国并非一个单纯的移植性概念，而是有着一定的现实可能性与未来的可期待性。

基于上述认识或立场，笔者认为，社区治理是指在政府主导下，由政府、社会组织和社区成员共同参与，通过管理、协商、合作或自治等方式处理社区公共事务或提供社区公共服务的过程。这一界定至少传递了这样几层含义:一是参与社区治理主体的多元化，并且不同的参与主体有着不同的利益需求和治理期待；二是在多元的参与主体中，政府是占主导地位的，对此我们应该有着清醒的认识，任何否认或忽视政府在社区治理中主导地位或功能的做法无异于掩耳盗铃；三是治理的方式既包括传统的管理，也包括治理理念所包含的协商与合作的方式，只不过这里的管理主体虽然仍主要是政府但也包含相应的社会组织，而协商与合作则发生在任何治理参与主体之间，尤其是要强调政府与社会或社区成员之间的协商与合作。自治则是相对于政府管理或干预而言的，即对于一些社区事务可由社区成员自行解决而无需政府的介入；四是社区治理的主要内容是处理社区公共事务或提供社区公共服务。

（三）我国社区治理的目标

社区治理在任何一个国家都有着重要的制度与实践意义，因为社区治理的成效能够反映这个国家与社会中的很多问题，诸如政府权力的运行样态、公民的自治意识和公共意识、社会组织的发展程度，以及不同治理主体尤其是政府与其他治理主体之间的关系等。对于我国的社区治理而言，同样存在上述的意义并涉及相应的问题。随着我国社会转型的推进，经济建设不再是政府和民众唯一关注的中心问题，社会建设的重要性日益凸显，政府也开始意识到这一点，适时地提出了加强社会建设、推进社会管理创新的导向性政策。社区建设作为社会建设的基础性内容，自然也就引起广泛关注。

虽然社区现象在我国早已存在，但是有意识地从制度和实践层面开展社区建设的时间并不长。这也使得我国的社区治理与社区建设几乎是同步进行的，有关社区治理制度都是在实践中探索、在尝试中建立和改进的。由于当代社区治理的理念和制度尚未获得广泛接受，无论是政府还是民众大都习惯于传统的管理模式，因此，社区治理的过程也是一个不断对传统社区治理结构进行变革与调试的过程，在这一过程中尤其要对政府权力加以限缩，以充分释放社会自治和公民自治的空间。对此，我们仍然可以将《宪法》第111条关于居民委员会和村民委员会的角色与功能定位的规定视为社区治理结构变革的宪法依据，并据此提出具体的社区治理目标，用以指引社区治理制度建构和实践运行。

社区治理目标与社区的功能密不可分。社区治理目标应该是更好地实现社区所承载的政治、经济、文化和社会功能。从理论上讲，社区所承载的功能主要是为社区成员提供所需的物质和非物质的公共产品。“具体到我们国家现阶段需要为居民提供的公共产品主要就是社区就业、社区社会保障、社区救助、社区卫生和计划生育、社区文化、教育、体育、社区安全服务以及社区流动人口的管理和服务等。”［6］建立在社区功能基础上的社区治理目标的确立，应该着重考虑以下要素或指标:政府的秩序需要、社区的安全与配套服务问题、环境整洁与优美、社区成员自治以及成员之间的和谐关系等。笔者认为，社区治理的理想状态应该是社区成员安居乐业、社区环境整洁优美、社区成员关系和谐，政府、社会、市场和社区成员之于社区治理的利益诉求能够得到妥当反映，并且它们之间的利益关系达至一种均衡稳定的和谐状态，此亦可视为我国社区治理的根本目标所在。

二、社区治理中的参与主体及其角色和利益需求

社区治理发生在社区这样一个具有制度含义的特定空间内，参与治理的主体包含了来自政府的、社会的、市场的各类主体以及社区成员自身。主体的多样性与复杂性决定了社区治理既非单纯的国家治理，也非单纯的市场治理，而是兼有国家与市场“两只手”，并连接着社区成员尤其是个体成员家庭生活和社会生活两个“场域”，因此，社区治理参与主体具有多元性，治理的内容和结构具有复合性。

由于社区治理中不同的参与主体有着自身的利益需求，所以社区治理过程中如何协调好这些纵横复杂的利益关系是社区治理必须解决的问题。对此，有学者论述道:“社区治理是一种集体选择过程，是政府、社区组织、社区成员单位、非营利组织、社区居民等之间的合作互动过程。它是一个由在社区范围内的不同的公私行为主体（包括个人、组织、公私机构、权力机关、非权力机构、社会、市场等）依据正式的强制性的法规，以及非正式的、人们愿意遵从的规范约定，通过协商谈判、资源交换、协调互动，共同对涉及社区居民利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力、提高社区自治能力、增进社区成员福利、推进社区经济和社会进步的过程。”［7］这段论述很好地阐述了社区治理的实质和目的，也指明了研究社区治理的基本出发点——厘清并协调好社区治理各参与主体之间的利益关系，明确各自的角色或功能定位，以形成和谐共赢的利益结构。笔者认为，可将当前我国社区治理参与主体及其角色和利益需求归结如下:

一是社区成员。社区成员既是社区治理所指向的主要对象，也是社区治理的主要参与主体。从形式上看，社区成员包括个体成员和组织成员。个体成员指的是较稳定地在特定社区居住或工作的自然人，组织成员则是指位于社区内的营利性和非营利性组织、政府组织和非政府组织。若要更清晰准确地把握社区治理中的有关问题，仅对社区成员的类型作此种划分是不够的。尤其在城市社区中，社区个体成员在职业、性别、年龄、户籍、财产、健康乃至国籍等方面都可能存在差异，而这些差异本身往往也构成了社区治理事务的基本内容，例如对外国人入境的登记管理，或者成为影响社区治理措施与实践内容的重要因素，如流动人口较多的社区更加注重对流动人口的管理，相应的措施或制度也较多。

社区生活是个体社会生活中必需且颇为独特的一部分，因为它内连着个体的家庭生活，外接着社会公共生活，社区成员的利益尤其是与生活有关的利益都需要在社区这一平台上得到实现。对于社区个体成员而言，社区治理关系到他们的身心健康、财产安全、生活安宁以及对社区公共事务的知情和参与权等利益。当然，在社区个体成员中还存在着定居成员和流动成员，前者在社区中拥有属于自己的房产成为所谓的业主，后者则是指那些租住在社区的成员，如进城务工人员、刚毕业未购买住房的大学生等。之所以做出这样的划分，是因为这两类社区成员之于社区治理的利益内容和关联性存在较大的差异。显然，定居成员与社区治理的利益关联度更大，情感联系更为紧密，他们更加关注社区治理的稳定与长效，而流动成员之于社区治理的利益需求比之定居成员则少很多，对社区事务的关注因受各种因素的影响也不像定居成员那样强烈。但由于流动成员及其在社区内的活动被纳入到社区治理范畴，所以社区治理对于社区流动成员的利益会产生直接影响，有时甚至是抑制性的影响。

社区组织成员的构成同样非常复杂，这与社区治理活动的广泛性有着直接的关系。不同的组织成员在社区治理中承载着不同的治理功能，其中既包括社区工作站这样的政府派出机构，也包括社区居委会这样的法定群众性自治组织，还包括物业公司或家政公司这样的市场组织，不同的组织由于其功能定位的不同，所以它们在参与社区治理中的利益内容和追求也有很大的差异，对社区治理的影响也不同。

二是社区党组织。这是社区治理中一个较为特殊的主体，而且这里的党组织主要指的是中国共产党而非其他民主党派的基层组织。《中国共产党章程》第29条规定:“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。”由此，社区党组织是社区治理中不可缺少的一类主体。那么，如何认识或定位社区党组织的角色呢？根据宪法序言中的表述，中国各族人民将继续在中国共产党领导下，不断完善社会主义各项制度，发展社会主义民主等。从这段表述中可以推知，社区党组织在社区治理中是一个领导者的角色。而根据中国共产党章程的规定，党的领导应该主要是一种政治、思想和组织的领导，而非具体事务的领导。在社区治理过程中，社区党组织除了要开展党内活动及处理党内事务外，还要支持和保证社区政府派出机构和基层群众自治组织行使法定职权。这在共产党章程第32条第1款中有着明确规定:“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”社区党组织在社区治理中的这一功能定位在我国相关法律中同样有着明确的规定，例如《村民委员会组织法》第4条规定:“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”根据上述规定以及中国共产党全心全意为人民服务的宗旨，社区党组织是社区治理的政治领导者，其组织成员应是社区治理的积极参加者和支持者，而无论是组织还是其成员之于社区治理，都不存在私利。也即，社区党组织在社区治理中的利益需求应该是与社区治理的目标相一致的，以实现理想的社区治理目标为其根本的也是唯一的利益需求。

三是社区政府机构。严格地讲，我国并不存在法定的社区政府机构。在实践中，政府或其工作部门（如社区警务室等）却实实在在地影响甚至左右着社区治理。以城市为例，在现行的社区治理模式未实行之前，我国实行的是街居制，即街道办事处直接与居民委员会产生联系。根据1954年颁行的《城市街道办事处组织条例》规定，街道办事处与居委会之间是一种指导关系。但正如有学者指出的那样:“在传统社区管理中，居民委员会把街道办事处当作上级领导机关，街道办事处把居民委员会当作下级单位。”［8］这不仅使得宪法和法律赋予居民委员会的社会自治功能难以发挥，反而使居委会呈现出行政化发展趋势。在街居制改为社区制之后，社区工作站得以设立，并且作为街道办事处在各社区的派出机构，承载相应的行政职能。社区工作站设立的一个主要目的是试图隔离街道办事处与居委会的那种“类行政隶属”关系，还居委会以基层群众自治组织的宪法身份。据此，社区工作站是社区治理中基层行政职能的具体承载者。但是，据我们对辽宁省大连市有关社区的调研了解，当前社区工作站工作人员大多不具备国家公务人员的身份，其人员构成较为复杂且待遇方面也缺乏足够的保障。这些因素都使得社区工作站及其工作人员在社区治理中一方面以“政府”的角色存在，处理社区治理中的行政事务，在社区民众与基层政府之间起到上传下达的枢纽作用，另一方面社区工作站因其构成和职能的复杂性以及在处理社区行政事务等方面的不可或缺性，也使得其不同于一般的政府机关（如街道办事处）而具有一定的相对独立性。这两个方面的因素决定了社区工作站在社区治理中既有社区公益的追求，也不可避免地会掺杂些许组织及成员的私利需求。

四是社区群众性自治组织。我国宪法规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。这从宪法上确立了居委会和村委会在社区治理中不可缺少的基础性地位。既然居委会和村委会是宪法规定的自治组织，那么居委会和村委会就应该分别作为城市社区及农村社区自我管理与自我服务的组织载体而存在和运转。这种功能定位在居民委员会组织法和村民委员会组织法中分别进一步加以明确，而这也决定了居委会和村委会作为社区群众性自治组织，是完全服务于居民和村民利益的，除了维系组织正常运转所需要的物质保证外，社区群众性自治组织不应存在自己的私利。

五是物业公司及其他社区服务组织。近年来随着居民生活水平的不断提高以及社区建设的不断改进，物业公司和物业服务逐渐被大部分尤其是后建社区及居民所接受，并且承担了大量的社区公共服务和商业服务。这些服务大致包括房屋的保养、维修、小区卫生和绿化以及安全保障等，很好地满足了社区成员家庭生活、日常办公或公共生活之需要。物业公司已逐渐成为社区治理中不可缺少的主体之一。然而，与社区政府机构和基层群众性自治组织不同的是，物业公司是市场经济发展的产物，它与社区内其他提供社区生活服务的组织（如家政服务公司等）一道，构成了社区治理中的市场力量的代表。当然，由于物业公司和物业服务在我国发展历程较短，物业公司的类型、物业服务的内容以及业主和物业之间的关系等方面在社区治理实践中都存在相应的问题。但是，物业公司和其他社区服务组织作为市场主体，其提供社区服务应该是有偿的，也即此类参与主体有着自身的利益追求，其利益主要借助于物业服务合同的签订和履行来实现。

除了上述五类主要参与主体外，社区治理过程中还可能存在其他参与主体，例如各类非政府组织、非盈利组织、兴趣协会、社区诊所、志愿者、社区义工或其他提供社区服务的主体等。这些参与主体在不同的社区中，对社区治理的参与程度不同，可能发挥的功能会有很大差别，在各自的利益追求方面也不相同。随着我国社会转型的推进，社区治理各项机制的不断建立和改进，社区治理参与主体的种类将愈加丰富，结构也将趋于完善，而社区治理各参与主体之间的利益关系也将更为复杂，需要借助于各类规范予以调整或规制。

三、规制社区治理参与主体间利益关系的原因及方式

（一）规制原因

美国学者惠特利和罗杰斯在畅想未来的社区样态时，为我们描绘了这样一种蓝图:“当整个社区都了解了自己的核心，了解了为什么大家会走到一起来，其他的问题就会随之消失。自我与他人的界限、谁在外谁在内的问题，变得越来越不重要。内心共有的明确目标解放了我们，让我们放开心胸寻找可以帮助自己实现目标的伙伴。”［9］笔者认为，这样的畅想与描绘固然是美好的，社区治理的最终目的是消除社区成员间的隔阂，更好地满足各自的生活和发展需要，并在愉快合作基础上实现共同发展。但是，由于社区治理中各参与主体利益需求是不同的，并且在很多情况下需要通过合作来实现各自所需或共同利益，而不同的利益追求也可能发生程度不同的冲突，这些都意味着社区治理过程中需要确立相应的规范或机制，以实现对参与主体间的各种利益关系进行协调或约束。

一方面，社区治理发生于我国社会转型大背景下，政府、社会、市场和个体这四类基本主体都出现于社区治理活动中，并通过对社区治理的作用来调整或重新定位各自的角色与相互关系。社会转型的过程正是利益分化和重新确定利益秩序的过程。社区治理中不同的参与主体分别代表着不同的利益群体或者本身就是特定的利益群体，虽然从根本上讲这些参与主体的利益追求应该是一致的，但由于转型时期各参与主体尚无法恰当定位好各自的角色，在处理相互间的利益关系时也难以准确把握好尺度，利益冲突以及由此导致的利益结构失调和社会秩序失范也并非意料之外之事。例如，有学者总结了近年来我国社区治理中存在的八种权益冲突情形，分别为经济利益冲突、文化观念冲突、法制规范冲突、物业管理配套的冲突、物业管理权的冲突、社会治安与小区公共安全责任界定的冲突、社区内部与社会外部利益冲突、物业管理相关责任承担的冲突等［10］。其实，社区治理实践中所发生的冲突情形不限于这八种，尤其是不同参与主体之间的利益冲突会以各种形式表现出来。即使是同一类型的社区治理参与主体内部，也可能因利益考虑或具体追求的差异而发生冲突。应该说，这些冲突在任何国家或任何社会的社区治理中都会存在，只不过转型时期的中国在这方面表现得较为突出，因为转型意味着新旧利益格局或利益秩序的更替，期间必有一些震荡甚或混乱，更何况社区治理完整地涵盖了社会转型的基本制度架构，即政府——社会——市场——个体，并且这一基本制度架构的调整真实地呈现于社区治理过程之中。而无论是应对利益结构失调和社会结构失范，还是重整政府——社会——市场——个体这一基本制度架构，都离不开相应的机制和规范。

另一方面，无论是社区治理参与主体自身的角色与功能定位，还是各参与主体通过合作实现社区治理目标，都存在很多问题。前者主要表现为角色不明、功能不清，后者则主要表现为相互间缺乏充分信任以及缺乏有效的合作机制。例如，无论在法律规定中还是在治理实践中，居委会与居民会议以及村委会与村民会议的关系都存在问题。正如有学者在对《村民委员会组织法》关于村委会主体资格的规定进行分析后所指出的那样:“在同一部法律中，把村委会既规定为自治体，又规定为自治体的内部管理机构，村委会具有双重身份，必然使两者权力界限模糊，导致作为自治体的内部管理机构侵越自治体自身权力的现象不可避免。”［11］参与主体角色不明晰导致相互间关系也是模糊的，从而影响社区治理活动的开展。再如虽然宪法和法律明确了社区党组织的领导地位，而且这种领导主要是政治、思想和组织上的领导而非具体事务的领导，虽然宪法确立了居委会和村委会群众性自治组织的角色，但是社区党支部和社区工作站的设立，尤其是这两类主体在实践中往往有很大的重合性（如社区工作站主任、社区党支部书记往往由一人兼任），这在社区治理实践中实际上大大压缩了居委会或村委会的自治空间。这些各自有着执政党、政府和自治性组织色彩的社区治理参与主体，在实践中相互间的关系尚未真正理顺。社区治理参与主体间缺乏信任的主要表现是合作程度较低，无论是社区个体成员之间，还是社区成员与社区政府机构等其他成员之间，或多或少地存在着淡漠甚至抵触情绪。而对于社区政府机构的认识，社区成员往往将其视为管理者而非服务者的角色。显然，上述问题都需要在社区治理实践中通过机制的建立和改进，或者规则的明确与实施予以解决。

（二）规制方式

对社区治理主体利益关系的规制，从根本上是为了更好地实现治理目标，其直接目的则是要理顺关系、约束行为和促进合作。为实现上述目的，社区治理各参与主体尤其是在当前治理实践中实际处于主导地位的社区政府组织，应该主动寻求改变或采取措施，与其他参与主体一起将社区治理中的主体结构和利益关系整合至一个合理的状态。笔者认为，对于社区治理中利益关系的规制应该主要从两个方面入手:一是建立和改进有关社区治理合作机制，二是丰富社区治理规范内容和优化社区治理规范结构。

社区治理中的合作包括多个层面的合作，既有不同参与主体之间的合作，也有同一类型主体内部之间的合作，既有行政管理型的合作，也有市场商业型的合作，既有社区治理主体内部合作，也有社区治理参与主体与外部主体之间的合作等。这些看似凌乱的不同层面的合作，实际上都是围绕社区治理展开的，共同构成了社区治理的主要内容，而且它们能够对社区治理参与主体之间的利益关系形成有效的协调和约束。

尽管如此，当前社区治理中的各种合作依然有很大的改进空间，尤其在涉及到社区公共事务管理和公共服务的提供方面，政府机关和社区成员之间、市场主体和社区成员之间以及政府机关与市场主体之间等，都尚未建立起充分有效的合作机制，而合作机制对参与主体利益关系的规制功能也较有限。政府机关仍然主要以管理者的角色自上而下地参与到社区治理中，市场主体与社区成员之间的合作依然有限，社区成员之间也常常因为各种原因难以在社区治理事务上达成一致意见等。对此，笔者建议，社区治理过程中各参与主体尤其是政府机关应该主动探求各种合作机制，促进社区治理合作。这首先要求各参与主体确立“利益相关者”的合作意识与责任意识，即每个社区治理的参与者都与社区治理有着切实的利益关联，而非“局外人”，参与社区治理既是一种权利也是一种应当承担的公共责任。其次，对于社区治理事务要根据事务性质和内容的不同，通过听证会、问卷调查或联席会议等具体方式协商解决。最后，各参与主体应该对于具体的合作及相应的机制保持耐心，对于合作中产生的龃龉甚或冲突同样应保持一种合作解决的意识或心态。社区政府机构及工作人员应该多一份协商，少一份压制，其他参与主体应多一份责任，少一份机会主义的“背叛”。

充实和改进社区治理规范既是促进和保障社区治理合作机制发挥实效的基本条件，也是规制社区治理利益关系的根本措施。社区治理规范并非单一的规范形式，而是由各种形式的规范所构成的规范体系。这些规范形式包括国家法、地方政府规范性文件、群众性自治组织规约、市场组织内部章程或工作准则、各种形式的民间法以及不同参与主体之间的合作契约或协议等。根据法治原则，国家法和地方政府规范性文件显然具有更高的效力，在整个社区治理规范体系中处于主导地位，它们设定了社区治理基本的制度架构和活动规则。例如，宪法关于中国共产党领导地位的表述、地方政府的职权以及基层群众性自治组织的规定等，这些是我国社区治理的基本依据。而物业公司与业主委员会签订的物业服务合同则为物业公司为社区提供物业服务以及明确合同双方的权利义务提供了基本的规则。此外，社区政府组织也可以通过签订协议的方式委托其他参与主体行使部分社区管理职能，或者共同为社区提供某项公共服务等。

然而，由于社区治理规范与特定的参与主体相关联，并与主体间的合作方式和程度有关系，而当前我国社区治理主体结构和合作程度都尚未达至较合理状态，所以社区治理规范自身以及整个规范结构都存在很多问题。例如，许多与社区治理相关的法律法规需要修改、补充或细化，许多与社区治理相关的地方政府规范性文件存在不当甚至违法之处，而自治组织规约和市场组织章程在内容、形式及效力等方面都存在问题。在规范结构方面，不同形式规范之间的分工、衔接和协调等方面亟待改进，社区治理中的许多领域有待非国家规范补充其间。理想的社区治理规范结构应该是一种多元平衡的状态，当前的社区治理规范显然离这一理想状态相差很远，这也在很大程度上影响了社区治理参与主体利益关系的协调与规制，需要各参与主体在社区治理实践中不断加以改进。

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