浅谈国有及国有控股企业纪检监察机构建设

刘 娟，王小亮

（江西省煤炭集团公司，江西 南昌330002）

从近些年来国家查办的众多腐败案件表明，部分国有企业存在的贪腐问题相当严重，这与新形势下国有及国有控股企业纪检监察工作的缺失与乏力有直接关系。为使国有及国有控股企业的纪检监察工作能够适应新形势的需要，中央和省各级纪检监察机关有必要强化国有及国有控股企业纪检监察机构的设置和人员配备。

1 国有及国有控股企业纪检监察机构设置和人员配备的现状

国有及国有控股企业纪检监察机构是党和国家纪检监察机构的重要组成部分，是新形势下深入开展党风廉政建设和反腐倡廉建设不可缺少的重要组成部分，但是随着国有企业改革改制的不断深入，企业纪检监察机构的设置、人员编制上级没有明确统一的要求，许多国有及国有控股企业纪检监察机构的设置、编制及职能都是企业根据自身情况设定，国有及国有控股企业纪检监察机构设置不统一、人员编制多样、反腐倡廉职能作用发挥有限，是当前国有企业纪检监察机构的主要问题。

1）纪检监察机构的设置

从省煤炭集团2012年纪检监察机构设置情况调查统计的数字显示，直属各单位有基层单位64个，只有省内的19个煤矿单位建立了纪检监察机构，不到1／3。11个直属单位本部也只有6个设立了纪检监察机构，不到六成。从调查情况看，有的基层单位虽然内部挂有监察科牌子，但不是单独设立，属于“内部制造”，可以说是“名不副实”；有的直属单位本级的纪检监察机构作为一个独立的企业机关部门，大都被撤销，相关业务并入党委工作部或党群部。相比全省其它国有及国有控股企业，煤炭集团纪检监察机构建设还算比较健全。造成这种现状的主要原因是：许多国有及国有控股企业没有真正认识到本企业纪检监察部门是上级纪检监察机构的派出机构，而是将之等同于企业其他内部单位。往往以精简机构、精简人员为名，随意撤并，企业纪检监察机构名誉上是保留的，但实际上是大大削弱的。

2）纪检监察机构的人员配备

关于国有及国有控股企业纪检监察机构的人员配备，上级是有明确要求的，一般设纪委的单位，纪检监察机构的专职人员配备不能少于3人，否则就不能满足纪检监察工作的正常要求。从煤炭集团看，直属各单位有基层专职纪检监察干部77个，平均每个单位1.2个，直属单位本部有专职纪检监察干部31个，平均每个单位接近3人，基本符合上级要求；从全省其它国有及国有控股企业来看，有的单位纪检监察机构仅有一人，既是纪委书记、监察室主任，也是纪检监察的工作人员。有的单位纪检监察机构名义上人员不少，但除了纪委书记外，其他人员往往是企业其他人员挂名而已，没有一名专职纪检工作人员。按照纪检监察案件办理的程序规定，纪检监察在核实信访举报、组织对违纪违规线索进行初步核实、调查取证、案件审理都不能少于2人，否则纪检监察本身就违规违纪，这些存在的问题应当引起上级纪检监察机关的高度重视。

2 现阶段国有及国有企业纪检监察机构组织建设存在的不足

1）机构缺乏独立性。多数国有及国有控股企业纪检监察机构在同级党组织和行政负责人领导下开展工作，纪检监察机构的负责人向党委书记和行政负责人汇报工作，纪检监察的职权受制于党委和行政的执行权。同时，纪检监察机构人员编制、任免、调动、工作经费等主要由同级党委和行政机构决定。而上级纪检监察机构的领导，实际上主要是业务工作的指导，领导的力度、作用相对较弱。这在客观上导致了纪检监察机构很难监督同级党委和行政领导班子。另外，由于同级党委领导和行政负责人往往居于主导地位，由此导致在重大问题决策上，当纪检监察机构与党委或行政机构意见不一致时，作出让步的往往是纪检监察机构，纪检监察机构监督权威性被削弱。

2）事前监督力度不够。当前，纪检监察机构的作用多数体现在对一般性违法违规行为进行处理，或者配合检察机关对违反刑法的行为，监督主要体现在事后的案件处理。事前监督作用主要是宣传和制定有关学习计划。纪检监察机构在领导干部选拔任用、在职工绩效考核、在企业重要经营决策等方面基本没有发挥监督作用。因此事前与事中监督力度不够，为腐败的滋长提供时机。

3）没有建立监察责任制。在认真履行监督职责，纪检监察人员监督失职问题时有发生。原因很多，有的是因为不愿意得罪人觉得说了也没用；有的是因为明知不对，还是少说为佳；有的不重视纪检监察工作，缺乏应具备纪检监察业务知识，很难做好监督工作。一旦违纪违法事件发生，纪检监察人员总是有各种理由推脱自己监督责任，所以往往腐败人员双规后，纪检监察人员继续留任。

3 国有及国有控股企业纪检监察机构设置和人员配备的意见及建议

国有及国有控股企业纪检监察机构是党和国家纪检监察机构的重要组成部分，在企业中担负着其他部门不可替代的特殊职能。国有及国有控股企业纪检监察机构长期存在着的地位不明、机构不定、人员不足、体制不顺的问题，直接制约和影响着企业党风建设和领导人员廉洁从业、反腐倡廉建设的深入开展，也是新形势下部分企业领导人前腐后继的重要原因。因此，加强国有及国有控股企业党风建设和领导人员廉洁从业工作，首先应明确国有企业纪检监察机构的地位，明确编制体制、配齐精干人员；其次中央、省纪检监察机构要加强对国有企业纪检监察工作的领导和指导，督促国有企业各级纪检监察机构认真履行监督检查职责、发挥“监督、教育、惩处、保护”职能作用，深入开展党风建设和领导人员廉洁从业工作，营造廉洁从业的环境氛围；再次，企业纪检监察机构人员要明确自己所担负的任务和责任，认真履行监督检查职责，积极主动地组织开展党风建设和领导人员廉洁从业工作，抓好管辖范围内的反腐倡廉建设工作。为理顺国有企业纪检监察机构体制、编制，配实纪检监察人员，发挥企业纪检监察机构的职能作用，提出如下意见和建议：

1）国有企业纪检监察机构是党和国家纪检监察机构的重要组成部分，不是企业的自设机构，企业不能随意裁撤与合并，必须确保企业纪检监察机构的设置适应工作要求。中央、省、市对国有企业纪检监察机构的设置应有一个统一的要求，可根据企业党员人数或职工人数设置纪检监察机构、人员编制、部门配备，中央、省、市对国有企业纪检监察机构的设置、人员编制应纳入监管范围，实行双重领导，国有企业上级纪检监察机关要对下级纪检监察机构的设置进行监督和干预，保证人员编制到位，满足企业开展党风建设和领导人员廉洁从业工作及反腐倡廉建设的要求。

2）明确国有企业各级纪检监察机构编制，配齐人员。随着国有企业改革的深化、重组，企业做大做强，企业管理层级增加，纪检监察机构层级配备也应有所区别，企业上级纪检监察机构编制、职能部门配置应比基层纪检监察机构略有增加。从基层纪检监察机构所担负的任务和纪检监察信访核实、案件调查、案件审理的程序要求，基层纪检监察机构的人员编制不能少于3人，纪委书记可以兼职、但不宜兼职过多，纪委副书记和监察室主任应设专职，另外应有2个以上专职工作人员；企业上级纪检监察机构的人员编制原则上应多于3人，可根据情况配3～5人。企业的上级纪检监察部门应加强对基层纪检监察机构编制落实、人员配备的监管，督促基层党委重视纪检监察机构的组织建设。

3）强化纪检监察机构的独立性。强化垂直领导，从党内规定或法律规定中明确国有企业纪检监察组织受上级党委和上一级主管机关纪检监察部门共同领导，人事任免由股东会直接任命，且无正当理由不能随意罢免其职务。纪检监察组织对上级党委和上一级主管机关纪检监察部门负责并报告工作。

4）强化纪检监察机构职权。纪检监察机关要将监督的关口前移，变事中、事后监督为事前监督，变被动督查为主动防范，变亡羊补牢为未雨绸缪，使监督工作经常化、规范化：

（1）围绕重点对象开展监督，建立职工干部廉政档案。纪检监察机构将职工干部执行廉政制度情况，群众反映的举报信访核实情况，职工干部纪律处分的情况及时记入廉政档案，以全面准确掌握广大职工干部党风廉政建设的情况。

（2）针对重点环节和重点部位实施监督，强化纪检监察机构对企业重大事项、干部选拔任用、经营及大额资金使用等重大决策的制定和实施情况的建议、检查权，如参与招投标、大额和重要物资采购、参与安全生产检查、参与固体资产处置等。

（3）坚持前移关口，加强调查研究，推行事前、事中全程跟踪监察，一旦发现影响决策科学性或决策组织实施不力的违规违纪问题有权进行调查和提出建议，避免造成不应有的损失。

5）强化监督责任制。国有企业纪检监督机构要强化工作人员监督意识和监督责任，一方面通过业务技能培训方式有效提高工作人员的监督能力，同时对其学习成果进行检查和考核，将检查和考核的情况纳入日常绩效考核中。另一方面建立监督激励制度调动广大干部的监督积极性和创造性，同时建立失监问制度，一旦发现失职行为，按情节轻重给予处罚。

6）加强协调企业其他监督力量。纪检监察机构除了履行自身监察职能外，还要发挥审计监督、内控监督、工会监督、监事会监督的优势，形成互补机制，扩充企业内部监督系统的功能。如建立联合监督办公机制，办案协调机制等，借助其他监督主体的监督力量，实现系统内外的能量、信息交换，构建强化国企惩防体系，提高监督的整体效能。

建议企业上级纪检监察机关对企业基层纪检监察机构实行统一领导，对基层纪检监察机构的人员实行派驻制，强化权力运行的监督制约。

纪检监察人员要加强相关理论知识的学习研究，要认真学习掌握纪检监察业务知识，学习掌握党内相关法规制度知识，学习掌握社会主义市场经济知识和企业管理的部分经济业务知识、财务审计知识；要采取自学、培训、向有专长的人学习和在工作实践中学习相结合的方式，不断提高自己履行职责的理论素养和业务水平。上级纪检监察机关要加强基层纪检监察人员业务素质的学习培训，注重提高他们履行职责的技能。