公众参与是提高社区综合治理水平的有效途径①

江亚南

(三亚学院法学院,海南 三亚 572022)

1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》表明街道办事处及所辖的居委会是各级城市基层政权组织的派出机构。改革开放之后随着经济和社会的发展,我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制,原有的街道办事处设置不再适合当前居民居住地区生活、工作功能的需要,。1989年的《城市居民委员会组织法》用法律的形式明确了社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。“中国式社区综合治理模型”如何在行政、统筹与自治的三元复合体制,到底以哪一种具体方式(即公民参与)实现职能在区政府——街道办——社区之间的最优定位,目前还没有定论。不管怎样,都必须从以前的管控压模式中走出来。要切实做到从“管理”到“治理”的转变,并形成和谐 —高效良性循环,使之形成优势互补、资源配置最佳。从政府职能定位于政策制定、公共服务职能,并在职能运作上把服务提到最高位置。海南岛由于处于边远地区,发展程度不够,但把海南设定为“国际旅游岛”后,海南省在推进“国际旅游岛”建设的过程中,伴随着大量岛外流动人口涌入海南岛,无疑加快了海南岛城市社会的空间结构的急剧变化,使海南岛的城市化与住房商品化的进程日益增强,这些变化导致城市社区的管理难度,同时广度、复杂程度也进一步加深、加大。传统的社会管理模式已不再适合,如何建立新型城市社区治理新体制成为一个新的课题。为了促进海南旅游业的可持续发展,在加大城市化进程的同时,居民社区综合治理也必须逐步建立起来。其中在社区管理变革上努力实现通过“公众参的方式”来提高社区综合治理是一条有效的途径,因为只有公众参的方式才能体现人民主权和人民民主的思想和理念。人民的权力属于人民,人民是国家的主人,这也是马克思主义权力学说的基础,也是民主政治的出发点。对于如何实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋;以及如何与时俱进、顺应世界潮流,这对我党的执政能力是一大考验,因此基层民主的作用就显得更加重要。没有基层民主就无法带动全民民主,而发展基层民主的有效途径就是调动广大人民的积极地共同参与民主政治的建设并使之制度化。

“可以毫不过分地说,政治的历史是企图抑制政治参与的政府同谋求政治参与的公民之间纠缠不休的历史”。[1]“民主”一词最早出自古希腊文,当时古代希腊的民主思想主要是通过雅典的民主制度体现出来的。按当时雅典城邦的执政官伯里克利的解释,雅典民主的真正含义在于“我们的制度之所以被称为民主政治,因为政权是在全体公民手中,而不是在少数人手中。”[2]雅典民主的特征就是国家权力不属于君主,也不被个别或一小撮人所垄断,而是为人民所拥有,是人人参政,大家管理国家和社会,参与城邦公共事务是每个人生活的重要部分,是主权在民。雅典的每个人不仅仅关心自己的事务,也关心国家事务。[2]尽管当时雅典民主有其局限性,但它所产生的民主思想却为后人所敬仰并代代相传,其中就包括 17、18世纪的布丹、霍布斯,特别是洛克、卢梭、杰弗逊等人。洛克还强调人民生命、自由、财产权很容易受到政府的侵害,要求在尊重人民主权的同时也要用法律来限制政府的权力,“社会始终保留着一种最高权力,以保卫自己不受任何团体,即使是他们的立法者们的攻击和谋算。”[3]而这里的社会实际就是指社会的主体—公民。卢梭很强调“公意”,认为“国家全体成员的经常意志就是公意。”[4]除了这些理论之外,在社区综合治理模式的实践方面,国外的很多国家在这方面也作出了具体、实践的榜样。美国早在19世纪就以公民参与公共事务来推动社区综合治理的政治和社会社团,并以此来约束政府权力。尽管孟德斯鸠也说:“从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。”[5]但美国却以反对党、公众舆论、社会团体、企业、公民个人等因素对权力的制约发挥关键作用,美国特别鼓励这种公众参与形式。“美国是世界上最便于组党结社和把这一强大行动手段用于多种多样目的的国家。”[6]“再没有比社会情况民主的国家更需要用结社自由去防止政党专制或大人物专权的了。”①尽管早在1789年的法国大革命和1842年英国的宪章运动等类似的活动,似乎也彰显了欧洲人民在社区综合治理参与公共事务的实践行为和热情。但在社区综合治理模式上欧洲真正地把公众参与作为一种新的民主方式却产生于20世纪60年代。“20世纪70年代末开始,西方国家纷纷兴起政府治道变革的浪潮,虽然各国所采取的措施不尽相同,但却有着共同的本质特征,即重新定位政府职能,把政府主要职能界定为‘掌舵’而不是‘划桨’;重新调整政府与社会之间的关系,还权于社会,与公民社会合作治理,政治权力向公民社会回归,扩大公民对公共事务管理的直接参与”。[7]

毫不夸张地说,在社区综合治理方面的欧洲民众踊跃参与社区公共事务的动力因素在很大程度上和现实版的中国有异曲同工之处,尽管时代背景不同。例如,高度发展的经济和社会改变了很多人的境况,个人变得富有;中国民众的规模的城市化兴起、政府的信任度的下降、人民的教育程度、文化水平和政治判断能力的提高,民众的参政议政意识越来越强烈、老百姓的维权活动日趋增多等等,都使社区的公众有更加良好的自我组织、批评和形成政策意见的能力,对社区公共政策的判断更加成熟。更重要的是,“在一个文化、价值多元社会,只能通过相互平等的说理来证明自己观点的正确性,通过自由、平等、持续的讨论代替普遍接受的一致意见才是现实的选择。”②现实的公众参与社区综合治理的基层民主建设的条件和土壤已经成熟,人们完全有理由相信:在社会明显分层、公众需求不多地多样化、既得利益集团依然强势的情况下,以“公众参与”作为一种民主的协调方式是实现社区基层民主的最有效的途径,而且有序的社区公众参与能更好地体现人民群众的切身利益,用政府行政管理活动中的这种常态反映公共利益的诉求,搭建政府与公众之间的信息交流平台。实际上自1978年末启动了政府改革进程以来,政府的职能市场化、政府行为法治化、政府决策民主化、政府权力多中心化等方面还是有所发展的。[8]

我党建政以来由于从一开始就模仿和承接了当时苏联政治和经济高度集权的模式,政府的政治体系过于严密和强大,社会力量非常弱小和民众参与意识淡薄,这种现象在中国的大部分城市居民社区和农村范围内具有典型性、广泛性、普遍性。因此当旧有的管理体系和秩序要被打破而建立一个新型的治理模式时,毫无疑问需要新思想、新观念、新途径和新方法,那么在社区综合治理方面,到底可以通过哪些具体的方式实施公众参与呢?

首先,在社区综合治理上要有思想观念上的参与意识。与国外的公众参与相比,西方由于承袭古希腊的民主观念,将民主看作是人民大众的权力,这种民众主权和参与社会管理也是当时古代西方人的共识,正如梅里亚姆所言,“人民是一切正当政治权利的基础这个命题在当时简直没有争论。”[9]而我们在这方面有很多缺憾,因为生活在高度集权的体制当中很久,思想观念和参与意识特别薄弱。因此要放下思想包袱,在精神上就一定要加入公共参与的行列。

其次,要加大对社区社会团体的培育。我们长期缺乏组织化依托,这种组织是社会组织而不是政府领导下的各级行政化组织,例如村委会、居委会、行业协会、工会、人民团体、基金会、妇联、工商联等等,而是我们通常所说的NGO(Non-government Organization)—非政府组织。它不依靠政府权力和经济利益的驱动,是公民社会兴起的一个重要标志。让社团拥有与政府平等对话的自由和权利,当代西方参与式民主理论的主要代表佩特曼(Pateman)和麦克弗森(Macpherson)则认为对自由的平等权利和自我发展只能在“参与型社会”中才能实现。因此要培养对集体或公共问题的关心,保持对公共事务的持久和浓厚的兴趣。[10]非政府组织社团是公众参与公共事务和社会管理活动的第三方主要力量,因此要想让民众参与民主就要大力培育和发展社会团体组织。

再次,在社区综合治理方面,要做充分利用现代信息化技术和手段。一方面允许社区公民接受来自全球各个方面的信息,有知情权。另一方面政府通过信息平让行政事务公开透明,打通社区公民与政府的互动渠道。让社区民众群体之间、与政府之间都能平等自由地进行思想交流,培养公民的政治沟通的能力。打破等级观念,在交流过程中获得政治信息和政治观念,构成了李普塞特所说的公民政治社会化的“交叉压力”,[11]通过这种方式培养我国民众目前在民主政治发展过程中所缺乏的主体精神 —即公民参政议政意识。现代科学技术的发展特别是互联网的存在,让人们可以在任何地方都能很方便地通过传媒获得更多更广更直接的信息,民众可以很方便地了解政府的工作情况以及各类政治事务。[12]

要在社区综合治理上营造一个公民社会,就必须明白公民社会是介于政府和市场之间,并处于政治社会和经济社会之中的,同时也是一群为了保护自身利益、实现自我价值和维护公民基本权利而自愿走到一起来具有独立性和非营利性的社会群体。一个具有活力的公民社会不仅能发挥民众的经济和社会潜力,对政府监督和约束,同时还能提高政治参与意识。一个充满活力的公民社会既可以提高民主政治的责任能力,还能提高民主政治的代表性和生命力。[13]具有活力和生机的公民社会能够以平等对话和协商的形式与政府达成共识和双赢,化解社会矛盾和危机,避免不必要的冲突。毫无疑问,公众参与成为全球化时代理想的政治治理模式,这也是国家权力向社会的回归和还政于民的过程。有一点非常值得重视,那就是社区综合治理的公众参与能加大政府合法性认同率,因为社区民众的参与本身就是对政府执政地位的信任和支持,通过这样一种方式和途径促进基层民主建设,达到善政和善治,形成公民社会,也带来了政府职能与角色重新定位的调整,大力发挥公民和社会团体的作用。社区的公众参与是权力再分配,通过这种再分配的形式,使既得利益者之外的弱势群体的利益受到重视、尊重和保护,并强化公民的责任感、自豪感和主人翁意识。因此公民对社会事务的广泛参与可以帮助政府改革行政,通过公共政策的公开化、透明化,建立民众与政府的互信度和认同感,提高决策的合法性、科学性、实用性、创新性、时代性和民主性,提升执政能力、公信力和办事效率,促进政府更好地为人民服务,坚持执政为民,确保和谐社会的长治久安和经济现代化的发展。

总之,通过公众参与来提高社区综合治理是一种很好的有效途径。公众参与不仅可以通过开展各类活动协调社区居民之间、社区与社区之间、社区与相关组织、单位之间的互动关系,培育社区居民“团结、公平、互助、责任”的社区精神,逐渐“关心、支持、参与”社区建设的良好风尚;还可以通过公众参与反映社区居民的民情民意,对社区各项重大事务进行管理、评议、决策和监督。同时也能在社区的“评议会、协调会、听证会”的三会制度上体现公众参与,以维护社区居民的对财务、议事、决策、监督、公示等社区事务方面的知情权、监督权和共享权。这样以公众参与这样一种方式充分显示出社区居民的群众性、协商性、社会性、公益性,以及真正做到自我管理、自我教育、自我监督、自我服务的社区基层自治的目的,为社区居民达成共同的利益、权利、目的和价值形成良好的志愿精神、人本精神、法治精神、自治精神的公民文化和氛围。

[注 释]

①同注释[8],第217页。托克维尔还指出,“在我们这个时代,结社自由已成为反对多数专制的一项必要保障。在美国,一旦一个党居于统治地位,一切国家大权就都落于它的手中;它的党徒也将取得各种官职,掌握一切有组织的力量。反对党的最出名人物也不能打破把他们排除在政权以外的藩篱,反对党只能在野,发动少数的全部道义力量去反对压制他们的强大物质力量。”

② Lo ïc Blondiaux,“L’idée de démocratie deliberative dans la science politique contemporaine.Introduction,g énéalogie et elements critiques” ,entretien avec BernardManin,in politix,vol.15,n’57,2002,p.38.载蔡定剑:《公众参与—欧洲的制度和经验》,法律出版社,2009年版,第5页。

[1][日]蒲岛郁夫.政治参与[M].解莉莉,译.北京:经济日报出版社,1989:6.

[2][古希腊]修昔底德.伯罗奔尼撒战争史[M].北京:商务印书馆,1960:130-132.

[3]洛克.政府论:下篇[M].北京:商务印书馆,1964:92.

[4]卢梭.社会契约论[M].北京:商务印书馆,1980:140.

[5]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].北京:商务印书馆,1982:154.

[6][法]托克维尔.论美国的民主(上卷)[M].北京:商务印书馆,2004:213.

[7]陈若航.政府治道变革与行政法的发展[J].广西社会科学,2005,(10).

[8]张璐.再论环境民主原则[J].河南省政法管理干部学院学报,2003,(1).

[9][美]梅里亚姆.美国政治学说史[M].朱曾汶,译,北京:商务印书馆,1988,(9).

[10][英]戴维·赫尔德.民主的模式[M].燕继荣,译,北京:中央编译出版社,1998:83-84.

[11][美]西摩·马丁·李普塞特.政治人——政治的社会基础[M].上海:上海人民出版社,1997:164.

[12][美]罗伯特·达尔.论民主[M].李柏光,等译.北京:商务印书馆,1999:116.

[13][美]托里·戴蒙德.民主政治的三个悖论[M]//刘军宁:民主与民主化.北京:商务印书馆1999:130.