基层人大直选中选区划分制度改革探析

李晓波 殷焕举

选区又称选举区，是选民开展选举活动、直接选举产生国家代议机关代表的基本单位。其后的选民登记、代表名额分配、提名和确定代表候选人、投票选举等工作均以选区为单位进行。“其作用是使选民在一定的区域内参加选举和计算选票，实现选举的目的;同时，选区又是被选出的代表联系选民并履行其职责的基本活动区域。”〔1〕党的十八大报告明确提出要在人大设立代表联络机构，这既是完善人大代表联系群众制度、保障选民依法监督当选代表履职的重要举措，也为当前选区划分制度改革指明了方向。选区划分既要有利于加强人大代表同选民的沟通联系，又要方便人大代表依法履行职责并接受选民的监督，因而具有十分重要的法律意义。现行《选举法》对选区划分作了相应规定，具体而言，基层人大直选中选区划分需要考虑三重因素。一是地域和单位因素，既可以按居住状况划分选区，也可以按生产单位、事业单位和工作单位划分选区;二是代表因素，即按照每一选区选1名至3名代表的标准确定选区的大小;三是人口因素，即各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。我国选区划分的三重因素在各地基层选举实践中往往导致顾此失彼的结果，使得选区的大小及选区的比例难以掌握，直接影响了选举的效果。囿于各种原因，在选举实践中，学者们也更多地关注选民的选举权落实问题，看重选民形式上的平等权利，而将选区划分归于纯选举技术范畴，对这种实质影响选举民主和选民平等权利的行为缺少必要关注，使得选区划分不断暴露出制度层面的不足，极大地影响了基层人大选举制度的发展和完善。

一、基层人大直选中选区划分制度存在的问题

选区划分制度是否科学合理，对于选举进程以至选举结果至关重要。十八大报告提出要“实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，这在一定程度上保障了选民平等的选举权利，也减少了因结构比例要求而给选区划分带来的困难。但是，当前我国基层人大直选中选区划分制度仍然存在着诸多问题，在实践中影响了整个选举的顺利进行，主要体现在以下几个方面。

(一)选区划分的大小不一使得选民民主权利受损

我国的选区划分依据国情采用的是大小选区相结合的办法，即在选区划分中既有产生1名代表的小选区，也有产生2-3名代表的大选区。现行《选举法》规定，在基层人大直接选举中，代表候选人的人数应多于应选代表名额三分之一至一倍。根据差额选举的要求，在选区划分中，小选区选1名人大代表，则应确定2名正式代表候选人。大选区如果选2名正式代表，则应确定3-4名正式代表候选人;如选3名正式代表，则应至少确定4-6名正式代表候选人。以上可以看出，在小选区中，要从2名候选人中选出1名正式代表，每名候选人的当选几率均为50%;而在大选区中，每名候选人的当选几率则大于或等于50%，几率大小完全取决于差额比例下候选人数的多少。换句话说，小选区制下由于差额比例的要求，选民的选择范围更大，候选人竞争也更大，而大选区制下选民的选择范围更小，候选人竞争也更小。

事实上，在各地的选举实践中，为了保证选举的顺利进行，特别是为了确保选举的一次成功，选举组织往往更多的采用大选区制，人为缩小选举的竞争力，并安排差额陪衬，试图通过大选区制来保证组织提名的候选人顺利当选，这种例子屡见不鲜。这种人为通过选区划分等选举技术手段来达到选举目的的行为违背了民主选举的初衷，使得选民民主权利受损，造成了选举实质上的不平等。

(二)选区划分的复合标准使得选区的行政化倾向严重

所谓复合标准，指的是基层人大直选中选区划分采用的是多重标准，并不固定统一，具体说来是指以居住地和单位相结合的方法来划分选区。在农村一般是按居住地划分选区，而在城市则主要按工作单位等来划分选区。选区的严重行政化倾向主要体现在以单位划分为主的城市选区当中。

在城市单位选区划分中，主要有以下几种情况:一个单位单独划分为一个选区;一个单位划分为多个选区;多个单位划分为一个选区;单位和邻近居民区划分为一个选区。不管是哪一种情况都无法回避一个现实，即选区中的单位领导往往拥有更多的选举资源，占据更大的选举优势，更容易当选为本选区的人大代表。任何一个单位都有行政隶属关系，选民平等的选举权利会受到来自单位领导的干扰或左右，很容易选出该单位的领导，领导指派代表候选人的现象也难以避免。在各地的选举实践中，以单位为基础划分选区的当选代表几乎都是各单位的领导干部或指派的代表，这样就使选举失去了其本来的意义。选区划分的行政化倾向一方面压抑了选民的参选积极性，使有志于参政议政的代表难以产生，另一方面也不利于选民对当选代表进行有效的监督，使选举流于形式，选民与代表之间的这种委托-代理关系也徒具其表。

(三)选区划分中的预留名额和参选名额使选举偏离了民主本质

现行《选举法》规定，代表名额根据本行政区域内的人口数确定，由选举委员会分配给各选区。问题在于，现行《选举法》虽然规定了代表名额按选区进行分配，但是并没有强调名额需一次性直接分配给各选区，这就给有关部门截留代表名额提供了便利。

事实上，在基层人大直接选举的实践中，为贯彻组织意图，特别是因部分领导干部职务调整的需要，选举组织部门往往在选举前预留和分配一部分代表名额，也称“机动指标”，在职务调整后进行人大代表的补选。这种补选实际上是一种确认性选举，代表身份是组织变相授予而非选民民主选举。随之而来就产生了两个问题:一方面本行政区内代表名额并没有一次性全部分配给各选区，预留名额和参选名额的存在客观上挫伤了选民的积极性，削弱了选举的民主效力;另一方面领导干部的预留名额虽然有利于减少因二次选举而带来的选举成本增加问题，提高了选举效率，也有助于当选领导更好地开展相关工作，但是由于领导干部代表并非通过选民真实的民主选举产生，而是因工作关系而组织授予，因而代表性与广泛性不足，很难真正体现出选民的意志。预留名额和参选名额的存在使得选举偏离了民主的本质，给选举公平与选举的民主效力造成了损害。

(四)选区划分与选民利益脱节造成了选民政治冷漠

“选举总是和利益联系在一起的，人们关注选举，无非是想通过选举来实现自己的利益。”〔2〕其实质是在选择自己的利益代表人，以实现自身的利益诉求。“选举和利益的联结，是通过一套完整的程序设计来完成的，而选区划分则是若干道程序中的重要一环。”〔3〕目前在我国基层人大直选中，由于选区划分不合理，已经出现选举与选民利益脱节的趋势，高参选率下隐藏严重的政治冷漠，这种现象在城市单位选区中表现得尤为明显。

通过分析可以发现，选民利益大致分为两部分:一是纯粹与个人生活相关的居住区利益，包括医疗住房、环境绿化、公共设施、小区管理、治安交通以及子女入学等;二是从工作中派生出的利益，包括晋升、荣誉、住房、工作及奖金等。从利益的实现方式来看，居住区利益可以通过选民投票选举本选区的人大代表来有效维护，选民也有投票选举的内在动力。而选民的单位利益并不能通过选举人大代表来实现，“因为单位利益是由选民所在单位进行分配的，和单位所在地的基层人民代表大会毫无关系。因此，在以工作单位划分的选区进行投票，会使选举与选民的利益脱节。”〔4〕缺乏利益驱动的选举必然导致选民政治冷漠现象，因此，选区划分必须兼顾选民的利益，否则就失去了选民选举的最大推动力。

(五)选区划分中人口比例“大体相等”的规定难以界定

人口比例是指在选区划分中每一名代表与相应所代表的人口数之间的比例关系。人口比例是确定代表名额、划分选区的重要依据。任何一个代议民主制的国家在选区划分中都必须确立一定的人口比例关系，这既是维护选民一人一票、同票同权的选举权利的客观需要，也是保持各选区适度规模和人口数大致平衡的现实要求。现行《选举法》虽对选区划分中的人口比例作了“本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等”的规定，但却对“大体相等”的规定缺乏较为明确的界定标准，使得各地选举实践中人口比例出现较大差别，这就对选民平等的选举权利造成了较大损害。

“若从纯理想的角度看，根据一人一票原则和平等代表权原则，同一行政区内各选区每一代表所代表的人口规模都应保持均等。”〔5〕然而，现实中选区划分需要统筹考虑代表结构、选区类型、人口比例以及组织意图等多重因素，这就使得现行《选举法》中“本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等”的规定很难做到。“大体相等”等法律用语模糊且难以界定，使得选区划分中随意性较强，也给相关组织部门贯彻组织意图、操纵选举提供了某种便利。在基层人大选举实践中，不同的选区之间人口比例存在较大的差距，即使是同一行政区域内各选区间的人口比例也不尽相同。当前为规范选区划分，切实保障选民平等的选举权利，需要从法律上对人口比例“大体相等”的规定作出明确界定。

除此之外，我国基层人大直选中的选区划分制度还存在着对“流动选民”选举权关注不够、选区划分过程缺乏必要的审查监督、选区划分中统筹考虑的因素过多增加了划分难度等问题。这些都需要结合我国基层人大选举的实际，通过进一步改革我国选区划分制度来加以解决。

二、基层人大直选中选区划分制度改革的基本原则

选区划分制度改革必须遵循一定的基本原则，这直接关系到《宪法》和《选举法》所确定的平等选举原则能否得到真正落实，因而具有十分重要的法律意义。

(一)便民原则

选区划分制度改革首要考虑的是便民原则。选区是选民参加选举活动、开展投票计票和联系代表的活动区域，选民则构成了选区的活动主体。选区能否发挥效力关键在于选民能否有效行使自身的选举权利，因而选区划分要充分考虑选民的实际情况，从维护选民利益和方便选民行使选举权的角度出发确定选区的大小与范围。

便民原则具体来说包括三个方面:一是便于选举。“一方面要考虑人口居住状况，同时要考虑选民的分布、民族成分、历史传统等因素。另一方面要考虑行政区域的划分、政权机关的设置、企事业单位的具体分布等情况。”〔6〕选区划分一定要方便该选区内的每一选民都能够顺利参加选举，行使法定的民主权利。二是便于联系。基层人大代表选举实际上就是一个权力授受的过程，选民与代表之间是一种委托-代理关系。选民将自己手中的权力授予了人大代表，也就内在地要求代表能维护好选民的切身利益。选区划分必须保证选民能够及时有效地与自己选举产生的人大代表进行沟通联系，并反馈利益诉求，真正体现出权力授受关系。三是便于监督罢免。代表权力来源于广大选民，通过选民授权而当选，同样也可以被选民依法罢免。选民可以监督代表履职过程，对于不称职的代表可以依法罢免。选区划分制度改革要充分体现出主权在民的理念，方便选民行使监督罢免代表的权利。

(二)平等原则

平等原则主要是指选区内的每一选民都有投票选举的权利，并且每一票都是等价的，俗称一人一票、同票同权。事实上，平等原则也是我国现行《选举法》对选区划分的基本要求。要维护选区划分中的平等原则，就必须严格遵守“本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等”的规定。既要在选区划分中合理界定“大体相等”的浮动范围，又要充分保障本选区内选民特别是“流动选民”合法的选举权利，还必须考虑对特殊群体的名额保障问题，使选区划分制度改革中的平等原则真正落到实处。

(三)动态平衡原则

基于平等代表权的需要，选区划分制度改革不仅应保持静态协调，更重要的是要保持动态的平衡。一方面，从法律上讲，只要行政区划没有变动或未出现因法定的原因造成人口较大变动的状况，选区也应保持相对的稳定，这既体现了法律的严肃性，也是保证选举公正和民主的基本条件。另一方面，随着市场经济的不断发展，户籍制度改革深入推进，人口流动加剧，给部分城市的选区划分带来了一定困难。为保证“流动选民”的选举权利，选区也应该根据具体情况而做相应调整，以做到动态的平衡。

(四)审查监督原则

选区划分是开展选举活动的首要前提，选区划分制度改革需充分考虑如何实现对选区划分过程进行有效的审查监督的问题，为选民维护自身合法的选举权利提供法律救济。特别是要监督选举委员会滥划选区以及选区内人口比例和人口分布严重失衡等现象。审查监督具体包括两个方面:一是上级人大常委会和上级选举委员会对选区划分的审查监督;二是选区内选民对选区划分过程进行的有效监督和制约。

由此可见，只有坚持便民原则、平等原则、动态平衡原则和审查监督原则，才能切实保障选民合法的选举权利，使得选区划分制度改革成为维护选举公平和民主的有效手段。

三、基层人大直选中选区划分制度改革的路径选择

基层人大直选中的选区划分是整个选举的重要环节，直接关系着选举的民主程度。当前我国基层人大直选中选区划分制度还存在着诸多不足，迫切需要从制度层面加以改革和完善。

(一)选区划分规模应坚持小选区为主

选区划分的规模如何才算合适?目前并没有统一的标准。西方国家的选区划分大小对于各政党争夺议员席位至关重要，因而成为各党派势力角逐的焦点。我国不存在多党竞争关系，中国共产党长期执政，选区划分也是为了更好地维护人民当家作主的权利，因而不存在政党干预选区划分的情况。但是由于涉及到各种利益关系，以及原有制度层面的漏洞，使得选区划分中人为干预的现象较为普遍，选区划分也成了某些选举组织干预选举、贯彻组织意图的重要手段。

通过分析我们发现，在大小选区制下每一候选人的当选几率是完全不同的。相对来说，小选区制下候选人竞争更大，选民的选择范围也更大;而大选区制下候选人竞争更小，选民的选择范围也就更小。尽管设置大选区可以较好地保证组织安排的人选当选，确保选举“一次成功”，代表的结构比例操作上难度相对小一些，但这种人为地通过技术操作保证某一候选人当选的做法是缺少法理基础的。只从“方便”选举、提高选举“成功率”的角度考虑来划分选区的做法，势必造成选区划分规模的严重失衡。从维护民主选举的初衷和保障选民选举权的角度出发，在选区划分中应坚持以小选区为主，一般以一个选区选一名代表为宜。凡符合选一名代表的单位，就应单独划分一个选区，选区划大了，既不利于选民行使直接选举的权利，也不利于组织选举。从选举实践上看，这样做有四点益处:“一是由于选区规模小，便于选民了解选区和候选人情况，也有利于代表当选后联系选民，加强选民对代表的监督;二是每个选区只选一名代表，按照差额比例的要求，候选人为二名，实行‘二选一’，实际上加大了代表差额的比例，增加了选民的选择范围，加大了候选人之间的竞争性，有利于促进社会主义民主意识的提高;三是可以提高选举的效率，因为小选区组织选举方便、成本较低;四是有利于减少‘戴帽下达’的指选、派选代表的做法。”〔7〕

(二)选区划分类型应坚持居住地划分为主

按现行《选举法》规定，我国选区划分实行的是居住地划分与单位划分相结合的划分办法。根据不同情况采用不同选区划分方法，本身并无过错，也体现了选区划分的灵活性，但也正是因为选区划分的复合标准使得选区划分中随意性较大，违规操作现象较为严重，这在单位划分的选区中尤为明显。一方面，随着市场经济的不断发展，人口流动加剧，原有的单位划分的选区已经不能满足形势发展的需要。另一方面，在单位参加选举虽然方便，也更容易选举投票，提高参选率，但却很难真实体现出选民的切身利益，也很难使选举与选民利益内在连结，加剧了选民的政治冷漠。

从世界范围来看，按居住地划分选区已成为世界各国选区划分的大体趋势，也为我国选区划分提供了良好的思路。虽然目前在我国，划分选区要与代表构成统筹考虑，以便能够较好地实现代表的“合理”构成，要完全按居住地划分选区似乎还不太现实。但是选区划分中应坚持以居住地划分为主，在城市选区中逐步扩大按居住地划分的比例和范围，应该成为未来我国选区划分制度改革的方向。按居住地划分选区的最大好处在于它更能体现选民的直接利益。居住地划分选区不仅能够有效防止单位选区划分中的行政化倾向，保证选民能够充分自由地行使自己的选举权利。更重要的在于，它实现了选举与选民利益的天然连结，激发了选民选举的积极性。在居民地划分的选区中，选民更关心居住地的环境、交通、教育、卫生等公共事业建设中的问题，更有通过选举人大代表反映解决问题并维护自身权利的内在动力。按居住地划分选区的方式很好地实现了选举的目的。选举一旦与选民利益连结，就会使选举成为推动民主进步的重要力量。现阶段坚持以居住地划分选区为主，并不意味着完全放弃单位选区的划分方式。事实上，为了统筹考虑代表界别因素，城市一定程度上存在单位界别划分选区是必要的，也是符合当前我国国情的。但要适当控制单位界别划分选区的比例和范围，使选区划分既能维护选民的切身利益，又能增强选举的代表性和广泛性。

(三)选区划分过程应体现民主精神

选区划分过程应该充分体现民主精神，体现选民的真实意志。当前选区划分过程中预留名额、参选名额等现象的存在侵犯了选民平等的选举权利，使得选举偏离了民主的本质，给选举的公正性与民主性造成了损害。预留名额主要是由于县乡领导干部的调整滞后于代表的选举，为了保证主要领导当选为人大代表，预先留出名额，不分配到各选区，等领导到位后再进行补选。参选指标则是指为照顾一些领导干部到选区参加选举而特别拨给选区的代表名额和指标。“预留名额和参选指标是目前我国基层人大代表选举中较为普遍的做法，是保证一些党政干部当选的必要手段，但这是一种违反法律要求的做法。”〔8〕当前要保证选区划分充分民主、公平，就必须规范选区划分中预留名额和参选指标的做法，并对选区划分的整个过程进行必要的审查监督。

若从绝对民主的角度考虑，代表名额应一次性全部分配下达到选区，并由选区按名额进行公开选举，如此也就不存在预留名额和参选指标的问题了。但是，我国基层人大直选中的选区划分必须考虑到代表构成等诸多因素，选举既要体现出必要的民主性，又要体现出一定的广泛性和代表性，还要充分考虑现实情况的需要，因而还很难完全做到代表名额一次性分配完毕。因此，要体现选区划分过程的民主精神，可以从三个方面入手:一是逐步减少选区划分过程中的预留名额和参选指标，并限制一定的比例和范围，使选举体现出充分的民主性和公平性;二是通过修改各地选举法实施细则来进一步规范选区划分中预留名额和参选指标的做法，增强其公开性和透明性;三是加大对选区划分过程的审查监督。县级人大常委会要加强指导监督，采取适当措施，防范可能发生的选区划分中的不平等现象，并为选民维护自身合法的选举权利提供法律救济，特别是要监督选举委员会滥划选区以及选区内人口比例和人口分布严重失衡等现象，同时也要为选民监督选区划分过程创造必要的条件。

(四)选区划分中人口比例“大体相等”的规定应明确界定

“划分选区必须遵循一定的人口比例关系。方便选举和提高选举成功率是必须考虑的，便于选民了解代表和代表联系选民也是划分选区的主要依据，但其前提是必须严格依照法律规定的人口比例关系进行。选区划分不符合法律规定的人口比例关系，势必影响选举的平等原则。”〔9〕现行《选举法》修改实现了城乡选民“同票同权”，这意味着目前条件下农村代表人数将适当增加，城市代表数则会相应减少。加之需统筹考虑代表界别、结构、代表性、广泛性等诸多因素，使得选区划分中人口比例“大体相等”的要求很难准确把握，这也是2010年《选举法》修改后选区划分面临的新难题。

本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应“大体相等”，虽然不必是“完全相等”，实际上由于受地理因素、人口分布等诸多因素的影响也不可能完全相等，但至少应该控制在一个较小的浮动幅度内。现行《选举法》没有明文规定这个“大体”的比例限度，但并不意味着可以随心所欲地人为操作。规模过分悬殊显然是不恰当的，也是不平等的。有学者依据实践经验计算指出，“这个‘大体相等’的理想界限是最大选区与最小选区每一代表所代表的人口比例应保持在2:1以内。”〔10〕应该指出，虽然“大体相等”的界定怎样才算合适并没有公认的标准，事实上也不可能做到完全相等，但在未来基层选举实践中应尽可能缩小不同选区之间人口比例的差距，以保证各选区的人口分布和人口比例大致平衡，这一点是值得肯定的。另外，选区划分还要充分考虑“流动选民”平等的选举权落实问题，将外来流动人口纳入到选民中来，纳入到人口比例“大体相等”的统计中来。不管是从维护选民平等权利的角度出发还是从规范选区划分的角度考虑，在今后修改《选举法》时应明确界定“大体相等”的浮动范围，或者在各地制定选举实施细则时作出比较明确的规定，从而限制实践中操作上的随意性。

四、结语

选区划分是选举过程中一个非常重要的环节，直接关系着代表的顺利产生，影响着整个选举的民主进程。当前我国基层人大直选中，选区划分制度还存在着选区划分的大小不一使得选民民主权利受损、选区划分的复合标准使得选区的行政化倾向严重、选区划分中的预留名额和参选名额使选举偏离了民主本质、选区划分与选民利益脱节造成了选民政治冷漠、选区划分中人口比例“大体相等”的规定难以界定等诸多问题，迫切需要从制度层面加以改革和推进。未来《选举法》修改若能顺应民众呼声，通过立法修改进一步落实选民的民主权利，必将能大力推动我国基层选举民主的深入发展，为政治体制改革提供强劲的动力。

〔1〕李凡.中国选举制度改革〔M〕.上海交通大学出版社，2005.99.

〔2〕〔8〕王纪芒，肖灵.浅议人大代表选举中的选区划分及其改革路径〔J〕.社会科学战线，2009，(10).

〔3〕〔4〕〔6〕蔡定剑.中国选举状况的报告〔M〕.法律出版社，2002.174-176.

〔5〕〔10〕彭宗超.公民授权与代议民主——人民代表直接选举制比较研究〔M〕.河南人民出版社，2002.140.

〔7〕〔9〕谢蒲定.选区划分的几个问题〔J〕.人大研究，2004，(1).