弱势群体图书馆权利的法律保护*

何 瑜 （河南化工职业学院图书馆 河南 郑州 450042）

随着我国和谐社会建设的不断深入，关注社会弱势群体以及公民的政治权利和文化权利已经成为我国社会发展的重要内容。建设公共文化服务体系、保障公民尤其是弱势群体的图书馆权利是我国政府努力推进文化事业建设、让公民共享社会文化成果的重要目标，同时也是促进国民素质不断提高的重要举措。而法律是图书馆权利实现的基本保障，公民图书馆权利不仅需要法律的确认，更需要在实现中获得法律支持。本文就我国相关法律法规进行梳理，分析目前我国弱势群体图书馆权利法律保护存在的不足，进而探讨完善我国弱势群体图书馆权利保护机制的基本思路。

1 弱势群体

2 图书馆权利

权利就是公共权力应该且必须保障的正当利益[1]。图书馆权利是一个专门名词，引自联合国《公共图书馆宣言》（1949）和美国《图书馆权利法案》（1948）。当前已有10多个国家发布了有关图书馆权利的宣言，向各自国民表达了图书馆将尽一切努力保障公民的知识自由的理念。对于图书馆权利的含义，国内较为认可的是：“国家对公民按照自己的意志为平等、自由、有效地获取图书馆知识与信息服务的切身利益而谋求民主参政、民主管理图书馆的自由活动的认可与限制，是对公民作为图书馆所有者的自主地位的尊重和实现。”[2]简言之，所谓图书馆权利就是“读者权利”，即读者平等、自由地利用图书馆的权利[3-5]。

对于图书馆权利的内容，在我国的法律、法规、规章上没有明确的规范及列举，往往是将其纳入文化权利范畴。文化权利是公民的基本权利，包括享受文化发展成果的权利、参与文化活动的权利、开展文化创造活动的权利和文化成果受到保护的权利[6]。文化权利是公民生存权和发展权的有机组成部分，民主国家通过建设并不断完善包括图书馆在内的公共文化服务体系来满足社会公民的共同文化利益需求，民众通过自由、平等地利用图书馆共享社会文化成果，满足个人精神生活，促进个人发展，因此图书馆权利可视为自由权、社会权和发展权的集合体。

2006年，我国发布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》首次明确提出“切实维护低收入和特殊群体的基本文化权益”，“保障和实现城市低收入居民、残疾人、老年人和农民工等群体的基本文化生活需要”[7]，标志着政府开始着力提升弱势群体平等参与社会文化生活的机会和能力，使他们真正地融入到整个社会的发展中，实现社会全体公民的共同发展。图书馆权利的确立和实现离不开公权力——政策和法律的保障，以法律规范的形式保障公民的文化权利已成为一种共识。

3 我国现行法律对弱势群体图书馆权利的保护

法律是社会规则的一种，通常是指由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的，以规定当事人权利和义务为内容的，具有普遍约束力的社会规范。广义的法律不仅是指拥有立法权的国家权力机关依照立法程序制定的法律，还包括有法律效力的解释及行政机关为执行法律而制定的规范性文件，如规章、条例、管理办法等[8]。图书馆权利实现的经常化和便利化需要稳定的制度和公开的程序作保障，而稳定制度的形成和程序的公开公正都有赖于法律赋予的支持。目前，我国涉及弱势群体图书馆权利保护的法律法规从内容上看可以分为两大类：一类是面向全体公民权利保护的法律法规，如《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）等；一类是专对弱势群体保护的法律法规，如《中华人民共和国残疾人保障法》（以下简称《残疾人保障法》）、《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称《老年人权益保障法》）等。我国签署的国际性公约、国家机关和地方立法机构或政府制定实施的相关规范性文件也包含众多弱势群体图书馆权利保护的内容，如《经济、社会及文化权利国际公约》、《省（自治区、市）图书馆工作条例》、《北京市图书馆条例》等。我国已经初步形成以国际公约为指导、以宪法为统帅、以法律为主干、以行政法规和地方性法规为重要组成部分的弱势群体图书馆权利保护法律的统一体系。

3.1 宪法

我国《宪法》于1982年公布并实施，1988、1993、1999和2004年4次修订，其中第46条规定中华人民共和国公民“有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”[9]。第47条规定，“有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”[9]第48条规定，“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。”[9]第45条规定，“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”[9]《宪法》在对公民文化权利给予明确界定的同时，尤其强调了对青少年、妇女和残疾公民等弱势群体的保护。

3.2 国际公约

我国目前正式签署加入的国际性公约有《经济、社会及文化权利国际公约》、《儿童权利公约》和《残疾人权利公约》。《经济、社会及文化权利国际公约》第2条规定，缔约各国“承担保证，本公约所宣布的权利应予普遍行使，而不得有例如种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区分”[10]。第15条规定，缔约各国承认人人有权“（甲）参加文化生活；（乙）享受科学进步及其应用所产生的利益；（丙）对其本人的任何科学、文学或艺术作品所产生的精神上和物质上的利益，享受被保护之利”[10]。《儿童权利公约》第4条规定，缔约国应“采取一切适当的立法、行政和其他以实现本公约所确认的权利。关于经济、社会及文化权利，缔约国应根据其现有资源所允许的最大限度并视需要在国际合作范围内采取此类措施”[11]。《残疾人权利公约》涵括了残疾人应享有的各项权利，如享有健康、就业、受教育和无障碍环境的权利；享有参与政治和文化生活的权利等。除了重申必须保障残疾人不受歧视地充分享有权利和自由外，还应对残疾人的人权加强支助[12]。

3.3 普通法

《中华人民共和国妇女权益保障法》第20条规定：“国家保障妇女享有与男子平等的文化教育权利。”[13]第14条规定：“国家机关、社会团体和企业事业单位应当执行国家有关规定，保障妇女从事科学、技术、文学、艺术和其他文化活动，享有与男子平等的权利。”[13]

《老年人权益保障法》第4条规定：“老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会发展成果的权利。”[14]第6条规定：“国家机关、社会团体、企业事业组织应当按照各自职责，做好老年人权益保障工作。”[14]第30条规定：“新建或者改造城镇公共设施、居民区和住宅，应当考虑老年人的特殊需要，建设适合老年人生活和活动的配套设施。”[14]第32条规定：“国家和社会采取措施，开展适合老年人的群众性文化、体育、娱乐活动，丰富老年人的精神文化生活。”[14]

《中华人民共和国未成年人保护法》第4条规定：“保护未成年人的工作，应当遵循下列原则：①保障未成年人的合法权益；②尊重未成年人的人格尊严；③适应未成年人身心发展的特点；④教育与保护相结合。”[15]第21条规定：“各级人民政府应当创造条件，建立和改善适合未成年人文化生活需要的活动场所和设施。”[15]第22条规定：“博物馆、纪念馆、科技馆、文化馆等场所，应当对中小学生优惠开放。”[15]第25条规定：“严禁任何组织和个人向未成年人出售、出租或者以其他方式传播淫秽、暴力、凶杀、恐怖等毒害未成年人的图书、报刊、音像制品。”[15]第26条规定：“儿童食品、玩具、用具和游乐设施，不得有害于儿童的安全和健康。”[15]

《残疾人保障法》第3条规定：“残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同其他公民平等的权利。残疾人的公民权利和人格尊严受法律保护。禁止歧视、侮辱、侵害残疾人。”[16]第5条规定：“国家和社会对伤残军人、因公致残人员以及其他为维护国家和人民利益致残的人员实行特别保障，给予优待和抚恤。”[16]第36条规定：“国家和社会鼓励、帮助残疾人参加各种文化、体育、娱乐活动，努力满足残疾人精神文化生活的需要。”[16]第37条规定：“残疾人文化、体育、娱乐活动应当面向基层，融于社会公共文化生活，适应各类残疾人的不同特点和需要，使残疾人广泛参与。”[16]第44条规定：“公共服务机构应当为残疾人提供优先服务和辅助性服务。”[16]第45条规定：“国家和社会逐步创造良好的环境，改善残疾人参与社会生活的条件。”[16]第46条规定：“国家和社会逐步实行方便残疾人的城市道路和建筑物设计规范，采取无障碍措施。”[16]

上述专门法律对我国弱势群体的权利保护条例是对《宪法》精神的延续和细化，为现实弱势群体权利保护提供了更为有力的支撑和操作细则。

3.4 条例和行业管理办法

条例是国家权力机关或行政机关依照政策和法令而制定并发布的，针对政治、经济、文化等各个领域内的某些具体事项而作出的，比较全面系统、具有长期执行效力的法规性公文[17]。管理办法是一种管理规定，通常是用来约束和规范市场行为、特殊活动的一种规章制度[18]。条例和管理办法均是从属于法律的规范性文件，具有法律效力。

我国目前有关图书馆建设和服务的条例和管理办法主要有《省（自治区、市）图书馆工作条例》（1981）、《普通高等学校图书馆规程》（2002修订）、《公共文化体育设施条例》（国务院第382号令）（2003年8月1日开始实施）和《乡镇综合文化站管理办法》（文化部第48号令）（2009年10月1日开始实施）。《省（自治区、市）图书馆工作条例》制定时间较早，相对较为粗略，没有专门针对弱势群体制定相关条款。《公共文化体育设施条例》对包括图书馆在内的公共文化设施的建设要求和服务方式予以了规范，其中第21条明确规定：“需要收取费用的公共文化体育设施管理单位，应当根据设施的功能、特点对学生、老年人、残疾人等免费或者优惠开放。”[19]《乡镇综合文化站管理办法》制定的目的就是促进我国乡镇综合文化站建设，使之更好地为我国广大农村基层民众提供图书等文化服务。这两个文件是我国建设公共文化服务体系的重要规范性文件，对于促进包括弱势群体在内的所有民众享有图书馆服务、保障其文化权利具有现实作用。

3.5 地方法规

目前，我国省市级颁布的有关图书馆地方性法律性文件主要有两种：一是地方人民政府制定的地方政府规章，如《贵州省县级图书馆工作条例》（1985）、《上海市公共图书馆管理办法》（1996）、《河南省公共图书馆管理办法》（2002）、《浙江省公共图书馆管理办法》（2003）和《山东省公共图书馆管理办法》（2009）等；另一种是由地方人民代表大会及其常委会制定的地方性法规，如《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》（2000）、《湖北省公共图书馆条例》（2001）和《北京市图书馆条例》（2002）等。二者均具有一定的法律效力，只是规章比法规的法律效力相对较弱。

在上述地方性图书馆法律性文件中，强调保护图书馆权利最多的弱势群体是少年儿童，如为其设置少儿图书馆或少儿图书室（5个）；其次是老人和残疾人（4个），但只有《浙江省公共图书馆管理办法》和《北京市图书馆条例》（含其实施办法）具体提出应当建设无障碍设施、尽量开设残疾人阅览室，其他地方法规都是笼统表述。各地方性图书馆法规中均提到合理布局基层图书馆，但只有《浙江省公共图书馆管理办法》和《湖北省公共图书馆条例》强调扶持边远地区、欠发达地区、少数民族地区公共图书馆事业的发展，这些地区正是我国弱势群体较为集中的地区。

4 我国弱势群体图书馆权利法律保护机制的完善

法律既是国家及社会组织履行其应有职能行为的规范，也是民主国家民众保障权利的重要依据。法律完善是法治国家的重要体现，但只有实现法律的形式意义和实质意义才能实现真正的法治。虽然我国保护弱势群体图书馆权利的法律体系已经初步形成，但在法律的完备性和可操作性方面离真正的法治要求还有较大差距，弱势群体图书馆权利的切实保护任重而道远。

4.1 修订或制定专门法律，健全弱势群体图书馆权利法律保护体系。

我国现行法律关于弱势群体保护的内容存在范围过窄和内容过粗两个明显不足。首先，相关法律确定的弱势群体保护对象基本上都是老年人、妇女、残疾人、未成年人等生理弱势的群体，而对于占我国人口绝大多数的农民、农民工、失业者、下岗工人等制度性弱势群体则只是在生活保障和社会救助上给予法律支持，忽视了他们包括图书馆服务在内的文化保障，尤其缺乏法律的权利明确和制度保障下的长期供给。其次，由于我国长期以“重政治经济轻权利”的社会发展理念为主，因此以政治权利和经济权利为基础的文化权利在很多人眼里更像一种社会福利。在此影响下，现行法律关于权利的表达大多是宣言式、纲领性的，对于一些需要明确规定的问题只做原则性、指导性的规范，且往往缺乏具体的实施细则，加之弱势群体现实面临的各种障碍，使法律中的图书馆权利不能顺利地转化为现实权利，因此政府和图书馆行政管理部门应根据社会发展需要及时修订完善现行法律中弱势群体权利保护相关内容。

我国尚没有制定专门的图书馆法，图书馆权利作为文化权利的组成部分往往分散在其他法律之中。目前专门针对图书馆服务保障的立法层次较低，造成弱势群体法律保护过程中的无法可依或法律保护不力。我国将《公共图书馆法》的制定纳入了国家人权行动计划（2012—2015），可见我国目前公共文化事业发展对该法需要的迫切性。《公共图书馆法》立法工作早在2008年11月就正式启动，但目前仍没走出文化部[20]。尽快制定、公布实施《公共图书馆法》不仅可以为促进图书馆科学持续的发展提供法律支撑[21]，还可以通过进一步明确民众的图书馆权利来增强权利意识，进而发挥图书馆建设的社会效率。

4.2 完善弱势群体文化权益表达机制，加强弱势群体图书馆权利保护力度。

建立充分完备的利益表达机制是民众愿望在法律中得以充分体现的基本途径。弱势群体在经济、知识和社会资本等方面的缺乏导致其利益表达能力不足，加之弱势群体文化的缺失及弱势群体利益表达主体意识的薄弱，致使弱势群体无法主动通过正当的利益表达渠道来表达自己的利益需要。在建立服务型政府、人人共享文化发展成果、构建和谐社会的价值体系下，应努力完善社会权利支持体系，提升弱势群体的权利诉求能力，创新弱势群体权益表达方式，培育并健全弱势群体的利益表达组织，发挥大众传媒的利益表达作用，提升社会弱势群体权利的政治表达机制在立法决策中的作用[22]，最终建立并不断完善以政府为主导、弱势群体个体积极参与、弱势群体社会组织主动介入和有效监督的弱势群体多元利益表达机制[23]， 切实保护弱势群体的文化权利。

文化权利诉求和保护的基础是公平，弱势群体自身能力和利益表达处在自然弱势地位，弱势群体在文化权利分配中能获得怎样的份额，对于弱势群体的社会地位具有至关重要的意义。“从人们存在着很大差异这一事实出发，我们便可以认为，将他们置于平等地位的唯一方法也只能是给他们以差别待遇”[24]。虽然法律无法界定每个弱势群体文化资源享有的初始条件，但应以通过法律政策等调控手段对弱势群体的权利实现给予特别的保障和倾斜性的保护[25]。目前，我国法律对弱势群体图书馆权利保护虽然已经体现了非歧视性原则，但在图书馆权利倾斜性上仍显不足，主要表现在城乡二元制体系设计仍然存在保护弱势群体的优惠措施仍显不足等。为此，政府和图书馆管理行政部门应在相关法律确定的基础上，配套实施详细的实施细则或办法，加强制度设计，提供弱势群体图书馆权利实现便利、快捷的途径方式。

4.3 增强法律的可诉性，发挥法律的现实作用。

法律的可诉性是指发生社会纠纷时，主体得以在法律公设机构中通过特定的争议解决机制，以法律规定为客观标准加以运用，对所涉法律规范和法律行为进行权威性判断和裁决的法律的内在规定性[26]。目前，我国法律自身设计能力不足和诸多社会因素均限制着图书馆权利维护的可诉性。首先，《经济、社会及文化权利国际公约》只规定了定期报告这样一种柔性实施机制，没有国际上的个人申诉程序，条约在中国国内的适用方式尚未确定[27]。其次，由于我国至今为止还没有建立起宪法诉讼制度或违宪审查制度，对我国现行宪法中具有法律性质的条款难以有效适用于实际的司法审判中[28]。再次，文化权利多是复杂的政策选择，我国法律明确规定政府的抽象行政行为和立法机关的立法行为是不具有可诉性的。最后，图书馆资源供给受政治经济条件限制明显，图书馆服务具有极大的柔性，图书馆权利侵害程度难以判定，权利侵害行为裁决难度较大，可诉性较弱。因此，当弱势群体面临图书馆权利被侵害时，往往难以通过法律诉讼维护合法权利。

4.4 增强弱势群体图书馆权利意识，实现图书馆资源供给过程透明化。

目前，我国弱势群体多数还处在增强自身生存能力阶段，文化权利意识普遍不强。加之我国维权机制不健全、维权成本较高，弱势群体在面临图书馆权利侵害时，往往只能忍受和放弃。当弱势群体面临图书馆权利侵害时往往因对自己的权利及图书馆应尽的义务不太清楚、不知道怎样投诉、投诉程序太烦琐等放弃维权[29]。一项统计表明，71.3%的读者不知道向哪些部门反映对图书馆的意见或建议[30]。为此，政府和图书馆管理者在通过宣传教育提高弱势群体文化素养和图书馆权利意识的同时，应加大图书馆事业建设力度，加强图书馆宣传，规范图书馆服务行为，全面提高图书馆服务质量，增强图书馆工作透明度，加强图书馆工作监督，为弱势群体维护图书馆权利提供便利。

4.5 完善图书馆服务诉讼机制，加大弱势群体图书馆权利救助。

虽然从理论上看，我国存在多种公共服务救济途径（如行政诉讼、行政复议、申请国家赔偿、信访、向国家立法机关申诉、控告等），但因图书馆管理主体的多元化和图书馆服务的柔性化，图书馆服务供给主体的自由裁量权过大，给弱势群体的图书馆权利维护带来一定的困难，加之自身权利实现能力有限，弱势群体图书馆权利法律保护存在一定的现实困难。

目前，我国图书馆权利救助存在最大的法律障碍就是缺乏组织救助支持。我国相关法律规定的行政诉讼原告只能就与自己有直接利害关系的行政行为提起诉讼[31]， 虽然已经修订并于2012年正式实行的《民事诉讼法》将公益诉讼纳入其中，但对社会组织诉讼的范围仅限于“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”[32]，并没有将公民个人纳入公益诉讼主体范围。目前我国缺乏对社会弱势群体完善的权利救济制度体系，将本来就不乐观的社会弱势群体权利状况推向一个更加艰难的境地。因此，政府和图书馆行政管理部门必须在建立和完善图书馆公益服务诉讼机制的同时，建立健全救济行业组织机构及其运行机制，加大对弱势群体图书馆权利的社会救助[33]。

5 结 语

在我国，文化权利的兴起为时尚短，对大多数刚脱离温饱的民众来说，图书馆权利还显得淡薄甚至生疏。在文化建设和文化权利保障刚踏上快速发展的阶段，完善相关法律、建立健全图书馆权利保障机制是我国文化事业建设的必经之路。随着我国全体民众政治素养、经济能力和文化素质的不断提高，图书馆服务需求不断增加，图书馆权利意识不断增强，将不断推进我国图书馆服务等公共文化事业的科学持续发展，图书馆利用将真正成为公民日常生活的重要内容。

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