论安理会否决权制度及其改革

刘文冬

（天津市委党校，天津 300191）

一、否决权制度的确立

在1944年敦巴顿橡树园会议上，美国、英国、苏联就安理会的表决机制争论不休。仅仅预先确定，安理会中的问题将以多数票决定，其中包括安理会各常任理事国的一致意见。但是关于当常任理事国是争端当事国时，该国是否参加表决的问题，没有达成协议。1944年12月5日罗斯福致信斯大林和丘吉尔提出了有关安理会表决程序的方案：“（1）每一理事国应有一个投票权。（2）关于程序事项的决议，应以七理事国的可决票表决之。（3）对于其他一切事项的决议，应以七理事国的可决票、包括全体常任理事国之同意票表决之；但对于第八章第一节（争端的和平解决）和第八章第三节第一款（依区域办法和平解决争端）内各事项之决议，争端当事国不得投票。”1945年2月在克里米亚半岛的雅尔塔举行的美、英、苏三国首脑会议上，英国、苏联先后接受了美国的方案，即“雅尔塔方案”。

1945年2月6日美国代表团在雅尔塔会议上对安理会表决程序做了如下说明“从合众国政府的观点来看，在关于表决程序问题中有两个主要因素：第一个因素是，为了维护普遍和平必须有各常任理事国之间的一致；第二个因素是，对于合众国人民来说，极其重要的是规定对本组织所有会员国的正义原则调和这两个主要因素，就是我们的任务。我们认为1944年12月5日的提案作出了合理而公允的决定，并且令人满意地将这两种主要见解结合起来。”“正义原则”的体现就是提案中所指，在和平解决争端时，争端当事国不得投票。

“雅尔塔方案”在得到中国认可后，由“四发起国”政府提交旧金山制宪会议讨论。在旧金山制宪会议上，以澳大利亚为代表的众多中小国家对大国的否决权进行批评，并提出多种修正案试图限制或取消否决权。澳大利亚、加拿大、墨西哥、智利、秘鲁、玻利维亚和阿根廷提出当安理会和平解决争端时，大国不能使用否决权。萨尔瓦多提出一项修正案，如果安理会的决议未获大国的5票，而只获得3票或4票，则将问题提交大会，在大会中应以2/3票数通过决议。古巴提议在通过制裁办法时，要求有常任理事国2/3以及非常任理事国2/3的多数票。1945年6月“四发起国”政府代表团就安理会表决程序发表一项共同声明，即《四国政府代表团关于安全理事会表决程序的声明》指出：“鉴于常任理事国的主要责任，在世界当前条件下，不能期望它们根据一项其不同意的决议而承担在维持国际和平与安全这样重要的事务中采取行动的义务。”大国坚持要求享有否决权，非常重要的一个原因就是大国在维持国际和平与安全方面负有非常重要的责任。既然大国承担的责任特殊且重大，那么大国就应该享有与责任相对等的特权，这样才能体现了大国的权利与义务的对立统一。最终“雅尔塔方案”在表决时获得通过，其中涉及否决权的第三款在表决时有30票赞成、2票反对、15票弃权、3票缺席。

二、对否决权的批评

对于否决权的批评，主要集中在以下方面：

（一）否决权违反了主权平等原则

劳特派特指出：“联合国宪章，虽然号称是以‘会员国主权平等’的原则为根据的，但在逐步修改传统的国家平等主义的过程中却是一个可注意的标志。一般来说，在联合国大会中，代表权和投票权的平等是指导的规则，可是在联合国的更重要机关——即安全理事会中，情形就不同了。在安全理事会中，五大国——英国、美国、苏联、法国和中国——有永久代表权，而安全理事会的其余六个席位是定期选出的。并且，在安全理事会中投票权平等的原则还受到很大的限制，因为作为通则，关于程序事项之外的决议必须得到所有常任理事国的同意。宪章的有关规定应该被认为是违反了这样一个根本性原则，即：一个政治社会的所有成员，不论在其他方面是否平等，在法律前应该是平等的。”印度学者阿兰德提出：“五大国在联合国安理会及其他场所的特权不符合主权平等原则，并使主权平等原则仅仅具有一种感情上或礼仪上的意义。”

1977年布隆迪代表宣称:“宪章必须加以修改，以保证联合国各会员国间的完全平等，而这种平等只有通过取消否决权才能实现”。博茨瓦纳代表则反问道：“某些国家是否害怕修改那些不完善的条款会使它们失去特权，而与本组织的其他会员国处于同等地位呢？”2006年马来西亚代表指出:“否决权这一特权依然是破坏联合国威望和联合国作为一个民主机构运作能力的主要原因。”委内瑞拉代表认为:“在联合国的民主化进程中，必须取消否决权192个会员国中只要有一个国家反对，就可阻止联合国在有关维护国际和平与安全的问题上采取行动，这是不可接受的”。

（二）滥用否决权使安理会限于瘫痪状态

在安理会各常任理事国中，苏联曾多次滥用否决权，下面仅举两例。

1946年2月安理会讨论叙利亚和黎巴嫩的控诉。美国代表提出一份决议草案，表示安理会相信在叙利亚和黎巴嫩的外国军队尽实际可能尽快撤出。苏联代表维辛斯基在对美国提案表决时投了反对票。在要求英法撤军这一点上，苏联意见与美国方案无本质差别，但苏联代表维辛斯基认为该决议草案措辞不够有力。苏联赞成由安理会“建议”要求英、法两国军队“从速”撤军。由于苏联的反对票，美国提案未获通过。这是安理会历史上第一次否决权的运用。

对于安理会历史上第一次否决权的运用，秘书长赖伊在其回忆录中表达了深深的忧虑：“为什么要提出这一次否决呢？并不是由于维辛斯基反对决议的内容，而是由于他觉得决议的措辞不够强有力。这第一次几乎是轻率地使用否决权。我曾希望，一个大国大概不会行使这种否决权。当时我确定我还没有预料到苏联后来会投一长串多达50次单一的否决权，这些否决票都是在我的任职期间投的，这些否决票的绝大多数对苏联的利益和苏联政策来说，并不比这种否决权本身重要。”

1979年苏联入侵阿富汗，1980年1月7日孟加拉、牙买加、菲律宾、尼日尔、突尼斯和赞比亚等六国向安理会提出一项决议草案：对苏联入侵阿富汗的行为深表遗憾，呼吁外国军队立即和无条件地从阿富汗撤军。尽管草案获得了13票支持，但由于苏联的否决，提案未能通过。在1980年1月10日至14日，联合国大会举行紧急特别会议，以104票对18票的压倒性多数通过了巴基斯坦等24国提出的决议案，要求外国军队立即无条件地撤出阿富汗。从1980年起，每届联大都在审议巴基斯坦等国提出的相同决议案，每一次都是以压倒性多数通过。

对于滥用否决权的行为,近年来越来越多的国家提出批评。2005年阿拉伯联合酋长国代表提出：“否决权多次阻碍安理会根据《宪章》各项原则、各项国际合法决议以及有关国际法规则，公平和持久地解决许多重要问题。”2006年毛里求斯代表提出：“滥用否决权显然不仅削弱安理会处理紧急的安全与人道主义危机的效力和能力，而且也使它受到少数特权国家的牵制，以适应这些国家自己的议程。”2006年利比亚代表提出：“由于少数国家对否决权实行实际垄断，这种特权已经成为一种支持侵略和凌辱弱者的手段，并且导致国际社会瘫痪和有人强加既成事实政策。”2006年瑞士代表提出：“令人不能接受的是，在涉及种族灭绝行为和危害人类罪的情况时，或在需要国际社会采取果断行动的严重危机局势中，使用或威胁使用否决权会使联合国陷于瘫痪状态。”

三、否决权的改革方案

各国提出的改革方案主要集中在下面两个问题上：

（一）新增常任理事国是否享有否决权

1.新增常任理事国不享有否决权

“威胁、挑战与改革”高级别研究小组提交的题目为“一个更安全的世界：我们的共同责任”报告指出：“我们建议，任何改革提案都不应扩大否决权。”报告中提出的“方案A增加六个没有否决权的常任理事国席位和三个任期两年的非常任理事国席位”和“方案B不增加常任理事国席位，但新增八个任期四年并可连任的理事国席位，并新增一个任期两年（不可连任）的非常任理事国席位”，两个方案都不涉及扩大否决权。

英国代表在2005年7月12日第59届联合国大会上发言中表示：“联合王国始终认为，增加常任理事国不一定要把否决权扩大到现有五大常任理事国以外，这也不符合联合国的广大利益。”

新加坡代表在2006年12月11日第61届联合国大会上发言中表示：“我们不支持将否决权扩展到新常任理事国。增加安全理事会否决权的数量将使决策复杂化，并将损害安理会的信誉和效力。”

芬兰代表在2006年12月11日第61届联合国大会上发言中表示：“芬兰支持增加安理会常任理事国和非常任理事国数目。然而，为使安全理事会有效起见，在任何情况下都不应将否决权扩展到新常任理事国。”

2.新增常任理事国享有否决权

2006年12月12日尼日尔代表非洲国家集团在第61届联合国大会发言：“要求给非洲两个常任理事国席位，并拥有各种相关特权，包括否决权。”

利比亚代表在2006年12月12日第61届联合国大会上发言中表示：“非洲希望获得给予其他大陆的各项特权，其中包括否决权。这并不意味着我们支持增加拥有否决权的国家的数目。相反，我们宁愿废除否决权。然而，就目前而言，应该限制其使用。若不废除否决权，就不会有真正的安全理事会改革。但在废除否决权前，让非洲同其他会员国一样拥有这项特权才是非常公平的。”

古巴代表在2005年11月11日第60届联合国大会上发言中表示：“古巴认为，两个或三个非洲国家、两个或三个拉丁美洲和加勒比国家，以及两个或三个亚洲的发展中国家应作为常任理事国加入安理会，并享有目前的成员所享有的同样权力，包括否决权。”

3.新增常任理事国的否决权暂时冻结

四国集团（谋求安理会常任理事国席位的四国即印度、巴西、德国和日本）提出的安理会改革方案规定：“新常任理事国应与现常任理事国具有相同的责任和义务”但是将“新常任理事国”的否决权暂时冻结,而留待此轮联合国改革生效15年后再议。

（二）如何限制否决权的使用

1.限制否决权的使用范围

2006年12月11日古巴代表不结盟运动在第61届联合国大会发言指出：“把否决权的使用限于安理会根据《宪章》第七章所采取行动的时候。”

巴巴多斯代表加勒比共同体在2006年12月11日第61届联合国大会上发言中表示：“加勒比共同体认为，否决权是过时之物，应予以废除。如果不能立即废除，则应该达成一项协议，即应当本着最大克制行使否决权，并局限于按照《宪章》第七章采取的行动。”

五小国集团（哥斯达黎加、约旦、列支敦士登、新加坡和瑞士）2006年3月17日向联合国大会提交的决议草案指出：“任何常任理事国对事关灭绝种族罪、危害人类罪和严重违反国际人道主义法的问题不得投《宪章》第二十七条第三项意义上的不同意票。”

伊拉克代表在2006年12月12日第61届联合国大会上发言中表示：“否决权应当只限于同《宪章》第七章有关的事项；在种族灭绝或严重违犯国际人道主义法的案件中不得使用。”

秘鲁代表在2005年11月10日第60届联合国大会上发言中表示：“败坏安全理事会和联合国声誉的，莫过于它们在族裔清洗罪、大规模侵犯人权以及灭绝种族罪面前无所作为。为了改善安理会在涉及危害人类罪方面的运作，安理会五个常任理事国应该达成一项君子协定，在秘书长或区域组织要求安理会采取行动防止或避免危害人类罪、大规模侵犯人权行为、灭绝种族罪和族裔清洗罪之时，不得使用否决权。”

埃及代表在2006年7月20日第60届联合国大会上发言中表示：“行使否决权不仅在涉及种族灭绝行为或大规模危害人类罪的情况下应该加以限制，而且谋求在世界任何地区的两个交战方之间实现停火时也决不能允许。此外，我们深信，遴选秘书长的过程中不应允许使用否决权。”埃及强调“遴选秘书长的过程中不应允许使用否决权”显然是有所指的。第六任秘书长布特罗斯·布特罗斯—加利来自埃及，是迄今为止联合国秘书长中唯一未获连任的秘书长。干完第一任期后，加利也想谋求连任，加利的连任要求得到了安理会14个国家的同意，只有美国坚决反对。

2.“意向性表决”制度

威胁、挑战与改革高级别研究小组提交的题目为“一个更安全的世界：我们的共同责任”报告提出：“我们建议采用一个‘意向性表决’制度，安全理事会成员可以据此要求公开表明对拟议行动的立场。在进行这一意向性表决时，‘反对’票不具有否决作用，最后计算的票数也不具有任何法律效力。对任何决议进行的第二次正式表决将按照安理会目前的程序进行。我们认为，这会使人们对动用否决功能更加负责。”

3.对否决权的使用作正式解释

五小国集团提出：“使用否决权的安全理事会常任理事国应在相关决议草案在安理会被拒绝时解释使用否决权的理由，所作解释应作为安全理事会文件分发给本组织所有会员国。”

加拿大代表在2005年11月11日第60届联合国大会上发言中表示：“加拿大认为，使用否决权需经解释，并公开说明正当理由。”

4.改变否决权的分量

马来西亚代表在2006年12月12日第61届联合国大会上发言中表示：“在实现废除否决权的目标之前，应当修改否决权，规定需要有两个拥有否决权的常任理事国，加上三个安理会其他理事国的支持，才能阻止任何安理会决议的通过。”

5.驳回否决权

2006年12月11日古巴代表不结盟运动在第61届联合国大会发言指出：“可根据扩大后的安理会规模以一定数目成员国的赞成票来推翻安理会内的否决票，可根据联合一致共策和平程序，并根据《宪章》第十一条和第二十四条第一项作积极解释，以大会三分之二的多数票推翻否决。”

印度代表在2006年12月12日第61届联合国大会上发言中表示：“如何才能限制否决权。我认为，《美国宪法》在这个问题上也含有一些非常重要的设想，因为它规定国会可以推翻总统的否决。在此，我们或许可以研究一下安全理事会或大会特定多数可推翻安理会否决的问题。”

四、改革方案的可行性分析

一些国家提出的新增常任理事国享有否决权的改革方案显然与多数国家的改革愿望相背离。这种方案既违背了《联合国宪章》所载的各国主权平等原则，也不利于加强安理会内部的民主和问责，更不利于提高安理会的工作效率。它只是增加了享有特权的国家数目。1945年旧金山制宪会议上“雅尔塔方案”最终能获得通过是有其特殊的历史背景：一方面，四大国在二战中作出了巨大的贡献并在联合国筹建过程中起主导作用；另一方面，当时中小国家的数目有限而且力量弱小。而在21世纪的今天，世界已进入一个多极、平衡发展的新时期，大国、强国号令天下的历史早已不复存在。广大中小国家在国际事务中发挥着越来越重要的作用，成为国际政治舞台中一支极其重要的力量。在联合国192个会员国中，中小国家占了绝对多数，它们所反对的改革方案是不可能获得通过的。

如何限制否决权的使用，很多国家提出了各自的改革方案。尽管这些方案具有一定的合理性，并得到一些国家的支持，但其可行性还取决于五大国的态度。五大国作为既得利益者，尽管对于否决权的改革立场不尽相同，但普遍持谨慎态度，俄罗斯更是明确表达了反对限制否决权的态度。俄罗斯代表在2005年11月10日第60届联合国大会上发言中表示：“俄罗斯确信，旨在侵犯安全理事会现任常任理事国特权和权力，包括否决权的想法是适得其反的。提出这些不可能得到执行的想法只会激起人们的情绪，而不会使就安全理事会改革达成协议变得更容易。”无论从《联合国宪章》的修宪条款的规定来看，还是从现实的国际政治格局来看，五大国反对的改革方案不具有可行性。笔者认为，有关限制否决权的改革方案符合联合国改革的方向，也符合多数国家的利益，但仍需各国逐渐磨合，以求达到共识。正如胡锦涛在联合国成立60周年首脑会议的讲话所指出：“安理会改革涉及各国利益，应该充分协商，在达成广泛共识的基础上作出决定。”

[1]杨泽伟.雅尔塔体制与联合国[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，1997，（4）:36.

[2][苏联]С·Б·克里洛夫.联合国史料（第一卷）[M].张瑞祥等，译.北京:中国人民大学出版社，1955:64.

[3]许光建.联合国宪章诠释[M].太原:山西教育出版社，1999:186.

[4][英]劳特派特.奥本海国际法（上卷第一分册）[M].王铁崖等，译.北京:商务印书馆，1971:211.

[5]邵沙平,余敏友.国际法问题专论[M].武汉:武汉大学出版社，2002:74.

[6]王杰.大国手中的权杖(联合国行使否决权纪实)[M].北京:当代世界出版社，1998:56.

[7]胡锦涛.努力建设持久和平、共同繁荣的和谐世界[N].人民日报，2005-9-16（1）.