农民教育培训的供需分析及改善对策——基于安徽省的调查

程宏志 江 玲

（1.安徽省社会科学院，安徽 合肥 230051；2.安徽中澳科技职业学院，安徽 合肥 230031）

面对农业和农村发展的新阶段、新形势和新任务，中央提出大力发展现代农业，推进社会主义新农村建设，没有一支较高科技文化水平、较强综合素质的现代农民队伍，我国新农村建设的宏伟蓝图恐怕是难以实现的。而加强农民教育培训也是实现农民转移就业及增加收入的最重要手段，是促进农民作为社会人的全面公平发展的前提和基础。

一、农民教育培训的现状特点

1.整体公益性与个体市场性并存

经过多年探索发展，安徽同其他省份一样，充分肯定了农民教育培训的公益性特征，并作为农村的重点民生工程加以推进。但在实际操作中，尤其是基层，仍鼓励其他社会主体以市场的方式参与此项工作（服务），也出现部分农民出于生产经营的需要，主动购买技术指导、培训服务的现象，主要是一些专业大户和涉农企业；同时，个别地方还出现政府花钱购买科技服务的案例，这主要是在一些项目运作中。其实，农民教育培训本身具有公益性和市场性双重属性，更多地强调公益性，目的是为了强化对此项工作的支持和投入。出发点是正确的，且对于提高全民素质来说，更是一项基础性工作。但强调农民教育培训的公益性并不等于将此项工作封闭起来，排斥其他社会主体的参与，排斥市场竞争和效率的提升，关键是要正确处理政府与市场的关系，明确各自作为的领域。

2.政府组织强势与社会化服务组织滞后并存

安徽省已初步形成农业职业教育培训体系、农业远程教育及农村成人教育培训体系。目前，全省有5所中等农业职业学校，正在筹建1所高等农业职业院校；93所农业广播电视学校、76所农机培训学校，每年培训输送3000多名农村实用人才。但在这种体系中，基本上是以政府组织（包括事业单位）为主，社会参与度明显不够，即便有一些社会机构参与，但力量薄弱，受各方面因素制约较多。在部分农民需求强烈、市场前景较好的技术服务供给市场，社会化服务组织发育严重滞后，有些地方也培育了合作社、专业协会等合作经济组织，可以承担部分农民教育培训职能，但这些机构大多喜欢挂靠政府机构或官员。

3.多元实施主体与虚化目标考核并存

4.受众群体分化与知识更新加速并存

随着农村经济社会发展，农民出现了明显的分化现象，农业生产不再是农民唯一的收入来源，农村社会出现大量的常年外出务工群体和兼业农户，就是在农业生产者之中，也出现了分散农户和较大规模的专业大户以及农业企业等多种经营主体。这些主体出于自身生产经营的需要，对科技知识的需求各不相同。在走访调查中发现，农户对教育培训与科技普及的内容要求多种多样，包括粮食种植、经济作物种植（果树、花卉、蔬菜等）、畜牧水产养殖、其他非农技能（建筑、运输、医疗、娱乐、餐饮、教育、电子行业等），横跨一、二、三产业，涵盖生产、经营、管理各个方面。随着电子信息技术的发展，各个领域的知识更新周期越来越短，各种新知识、新技术、新产品层出不穷，这是长期支撑农业和农村发展原动力。但传统的农业科技传播推广体制很难做到及时调整内容、分类施教，面对农民如此庞杂而不断变化的科技需求，现有的农民教育培训模式难以胜任，导致不同群体的科技需求与科技供给出现明显落差。

5.基层教育培训机构萎缩与人才匮乏并存

伴随着城市化进程，我国农村青壮年劳动力大量外流，个别村庄甚至出现“空洞化”的现象，导致为农服务的教育培训机构呈萎缩状况。农村中小学校数量急剧减少，大量优质教师资源流向城镇。历经农村税费改革后期的几次机构精简之后，农村科技推广传播体系面临着“线断、人散、经费缺”的局面。据在安徽省的调查，县（区）级农委系统科技人员一般在20人左右，有的一个县只有3—5个农技员，对应的是一个县数十万人、百万亩以上的种养面积，想搞一些技术培训和推广也力不从心。一些农业科研机构也没有与生产经营者建立正常和有效的联系，产学研脱节，许多科技成果不能及时而高效地转化为现实生产力。受农村市场化进程缓慢等多种因素影响，作为农村社会化服务体系支撑的技术培训市场没有形成，短期内，社会化服务组织难以成为农民教育培训的主体。本来农民整体科技文化素质就相对落后，加上人才的大规模外流（包括大量优质劳动力流向城市），更加剧城乡发展差距。

二、影响农民教育培训需求的因素分析

农业和农村发展进入新阶段之后，科技支撑作用越来越明显，催生了农民培训的巨大发展空间。但是受各种因素的制约，这种需求并没有充分显现出来。从抽样调查中可以发现，影响农民教育培训需求的原因是多方面的，包括内外部因素，而且随着时代环境的变化，不同因素的影响程度都会发生变化。

1.农民受教育程度②

农民受教育程度越高，则已接受培训和计划接受培训的比例越高。其原因在于，农民受教育程度的高低决定了农民对培训的理解和认同程度。教育程度越高，越能认识到培训的重要性，同时，也相应提高了接受新知识、新事物的兴趣和能力。这也表明，农民技能培训、科技普及与农村普通教育有着相互促进、相互加强的辩证统一关系，农民普通教育是农民培训的知识文化基础。

2.农户经营规模

调查显示，农户经营规模大小与农民接受培训的意愿呈显著的正相关性。农户经营规模越大，则更有通过培训提高科技水平的强烈愿望，如承包大户、专业户就对生产经营过程中的技术培训和指导有较强需求；反之，分散经营的小农户对科技扩散与更新不敏感，也缺乏接受培训的主动性和积极性。

3.家庭收入水平和结构

农民家庭收入水平与培训需求有较强的相关性，某种程度上可以说，农民家庭收入水平与培训需求互为因果关系。正是因为经常接受培训，提高了自身的科技素质和技能水平，导致其收入水平的不断提高，也基于此，这部分农民更有接受培训的动力和需求。农民实际上是很现实和理性的，在其收入构成中，比重越高的领域，农民接受该领域相关培训的需求越大。这也可以解释，为什么有一部分农民对农业生产领域培训的兴趣有所下降，因为农业收入在其总收入结构中的比重是下降，甚至处于无关紧要的地位。

4.农民对职业技能的偏好

在农民可以自由选择职业时，通常认为，农民对职业技能的偏好具体表现在目前所从事的主要职业，即在其收入构成中占支撑地位的职业。调查显示，主要从事农业类生产经营的农民中，对粮食等传统大宗农作物种植类培训需求一般，态势比较稳定，而对特色经济作物生产经营的培训需求较强且呈上升趋势。在主要从事非农生产的农民中，近年来整体上需求有所上升，但其中也是有差别的。相对来说，越是从事科技含量高的工作，越是对培训的需求大，农民培训已成为农民职业晋升的主要手段。

黄宏斌等 （2018）认为企业的现金流可以真实反映企业处于不同生命周期时的经营状况，基于此，按照企业的现金流特征，可将企业划分为初创期、成长期、成熟期和衰退期。处于不同生命周期下的企业现金流情况见表2。

5.就业岗位的技能要求

就业岗位的技能要求不同，也会导致农民培训需求的不同。如目前从事农业生产没有具体的技能要求，导致对相关领域的培训需求就难以上升，从事商品零售业、餐饮业、建筑业的农民培训需求也不大。而从事运输、机械、教育、医疗卫生、纺织服装等产业的农民，由于此类工作需要接受相关职业培训，有的岗位还需要提供职业技能证书，所以培训需求就很大。这也是近年来推行农民培训证书制度方兴未艾的主要原因[1]。建立农民培训资格证书制度，实现职业技能培训与鉴定有效衔接，全面推行农民教育培训“双证制”（学历证书与资格证书），对于提高农民接受培训的积极性，拓展农民培训发展空间，都有巨大的作用。

三、基于农民角度的教育培训供给水平分析

农民教育培训是一项常规性的重要工作，历届政府很重视，尤其是现阶段，为适应现代农业发展和社会主义新农村建设的需要，更是从制度、主体、科技和资金等各个层面改进工作，提高农民教育培训的供给能力和水平，但实际结果仍有一些不尽人意的地方。

1.主体日益多元化但仍以政府组织为主

农民教育培训模式经历了政府包办、政府主导政校合作、政企校共办的三个阶段，目前实际上已进入第三阶段，形成了主体多元、形式不一的全社会参与局面。但在众多实施主体中，政府仍处于主导地位，在政策制定、基础建设、资金投入、人才使用等方面，政府组织具有绝对控制权，其他社会组织只是配角和有益的补充，民办培训机构力量薄弱，对政府依赖性较强。这种结构可以提高供给的稳定性，但降低了对需求变化的敏感性和效率的提升。

2.农村基础教育日益加强但与农村实际严重脱节

在国家实行高校全国统一考试招生制度下，采取相同的教材、教法、进度，把农村的中小学生引上了应试的道路。农村基础教育一门独大，职业教育和成人教育发展滞后，对培养合格劳动者和高素质的社会主义公民的教育培训极其匮乏，很难适应农村产业结构调整对中高级专业人才的需求，很难适应城市化工业化快速发展的需求[2]。国家义务教育以县为主的体制调整后，乡镇党委、政府对中小学校没有直接管理权，造成乡镇一级开展农村教育培训无专业师资力量、无规范教学场地。农村职业教育和技能培训也与城市一样，过多地依赖于地方一级政府，经费投入上因地方政府财力有限而无原则地放低进入门槛，造成教育培训机构鱼龙混乱，难以保证质量。

3.农业科技日新月异但示范推广环节薄弱

随着知识经济时代的到来，农业领域的科技研发和更新速度越来越快，科技已取代人力、资金、资源等成为现代农业发展的第一要素，这就意味着要给农业注入更多的现代理念和现代生产经营方式，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率和农业劳动生产率。农业科技推广作为农村最主要的科技来源和技术传播手段，却出现网络不全、人员短缺、手段单一、知识老化、效率低下等问题，严重制约了农村先进技术的应用和科技成果转化。

4.主管（办）农民教育培训工作部门众多但缺乏资源整合

当前农民教育培训工作涉及十几个部门，从横向上形成了全社会齐抓共管的局面。但从整体上来看，由于缺乏统一规划，各自为政，管理混乱，导致教育培训内容和对象遗漏或重复，有限的培训资源浪费，也造成了教育培训目标脱节、质量不佳。农民教育培训资源过于分散显然不利于效率的提升，但这种涉及到机构改革、人事调整，短期内难以从根本上改变。

5.农村职业学校发展迅速但存在诸多问题

农村职业教育发展始于上世纪80年代末，90年代至本世纪初，经历了一段快速发展的黄金期，近年来却出现发展滞缓的势头。农村职业学校作为农民教育培训的实施主体，发挥了极其重要的作用，尤其专业性和系统性，是其他机构无法替代的，农村职业学校也实现了由政府包办向社会放开的过渡。但在调查中，也发现一些问题。如各地各领域发展的不平衡、经费短缺、教学设施简陋、专业设置和课程安排不合理、招生规模削减，以及因社会观念造成的学生就业率低、待遇不公平等现象，导致职业教育处于非主流、受排挤的地位。

四、建立农民教育培训长效机制之构想与路径

提高农民教育培训的效率和作用，应立足于农民的角度去考虑问题，以农民的实际需求满足程度作为评估考核的唯一依据，从工业反哺农业、统筹城乡发展的高度，建立长效机制，实现农民培训供给与需求的有效对接。

1.明确农民教育培训长期及阶段性目标

从我国国情和农村实际出发，农民教育培训长期目标应是促进人的全面发展和社会公平，是农民的终身教育；阶段性目标是为农村劳动力转移和现代农业发展服务。因此，必须加快制定全省农民教育培训中长期规划，明确各级政府目标任务，统筹安排部署。省一级成立由分管副省长牵头，农业、教育、劳动、科技等部门主要负责同志参加的领导小组，明确分工，加强协调，形成合力。县（区）政府根据当地经济社会发展状况和农民实际需求，明确各年度重点，并指导乡镇制定农民教育培训计划，对其可行性和可操作性把关。

为适应现代农业的发展，农民教育培训要结合现代职业农民的培育同步推进。培育职业农民，就要重视农业资格准入。农业资格准入是很多国家的做法，如英国的农民职业资格证书分为农业职业培训证书和技术教育证书两大系列，法国农民培训的职业资格证书有4种，德国有“合格证书”和“农场师傅证书”两种[3]。安徽目前已形成许多名特优农产品，但土地资源有限，可以借鉴农业资格准入制度，既确保宝贵的农业资源让职业农民来使用和经营，也对农产品的生产安全、质量监督、标准认证、形成产业链等，有很大益处。农民教育培训要加快知识更新和内容调整，着力培育有技术、会经营、懂管理的高素质现代职业农民队伍，帮助受训农民提高农业劳动生产率和土地产出率。

2.创新农民教育培训经费投入机制

各级政府要把农民教育培训提高到转变经济发展方式、统筹城乡发展、保障农业安全的高度去看待，作为提高农民收入和社会地位的农村最大的民生工程去实施。根据农业和农村经济发展对新型农民的要求，学习和借鉴发达国家的经验做法，制定《农民教育培训工作条例》，把农民教育培训纳入规范化和制度化的轨道，统一规划、协调、组织和管理，建立“组织、法规政策、投入、师资、资源”五到位的、社会广泛参与的新型农民教育培训机制。

创新农民教育培训投资体制，建立“政府财政拨款为主，企业社会投入为辅，受训农民量力适当负担”的多元化投入机制。一是发挥财政投入的主导作用。包括：把农民培训纳入公共财政范畴，进一步加大对农民培训的投入力度；完善农村义务教育，逐步向高中阶段延伸，尽快推进农村免费职业教育，由中央和地方财政统筹解决经费问题；完善财政转移支付制度，保证欠发达农区农民培训资金来源的稳定性；建立跨区域合作机制，实现城乡之间、“老、少、边、贫”地区与发达地区之间培训资金的合理调配[4]。二是加快推动企业和社会多元投入。包括：利用财政、税收以及金融等手段，促进企业加大对农民培训的投入；完善农民培训金融政策，调动金融机构出资积极性；完善社会投入模式，引导社会力量参与。三是鼓励农民加大对自身教育培训的投资。强化对农民参加培训的引导和激励机制，调动起农民及家庭对教育培训投资的积极性。包括：调整相关政策规定，扩大农村劳动力受训的对象范围，突出普惠制和提升层次，探索实行“培训券”制度，采取以奖代补的办法等。四是加强监管，提高资金使用效率。设立农民培训财政专款账户，加强账户监督，确保专款专用。

3.积极培育多元化的实施主体

随着农户分化的加速，农户按照不同标准可以划分为若干种类型，如按照主要从事劳动可分为兼业农民、务工农民和单纯从事农业生产的农民，按照农业生产经营规模可划分为分散农户、小规模经营户、种养大户、农业企业主等，按照年龄可划分为农村儿童、青壮年农民、中老年农民等。不同类型的农户在不同的阶段，对培训的需求内容和方式是不一样的，单靠某一两个政府机构是难以满足庞大的农民需求。因此，适应不同类型农户的需求，积极培育多元化的实施主体，是目前改善农民培训效果的有效手段。要充分发挥各级农广校、农民科技教育培训中心等专门机构的主渠道、主阵地作用，强化农业职业院校、普通高校、农业科研院所、各级农技推广机构的有效衔接和联合，鼓励和支持符合条件的涉农企业、农民专业合作组织及其他社会机构参与，构建从中央到地方上下贯通、层次分明、多方参与、支持有力的农民教育培训体系。同时，下大力气创新工作机制，加强资源整合，依托阳光工程、冬春农民科技大培训、粮食高产创建、全国农村推广示范县项目等，开展农民教育培训，形成大联合、大协作的工作机制。

在培育多元主体的过程中，要重视市场的规范管理和信息的沟通引导。一是规范农民培训市场秩序，对现有的培训机构依法进行监管，提高其质量和水准；二是引导社会力量参与农民培训，打破由政府包揽的格局，以专业化的培训机构为承办主体，进行市场化运作，这样才能够为农民培训开辟更大的空间；三是加强信息引导。造成培训与就业脱节的根本原因是缺乏及时、有效的用工信息。所以，农民培训机构应加强与用人单位的联系合作，建立用工信息库，实现市、县、镇、村联网，及时发布人力资源市场需求信息、工资价位分析和预测、市内外用工需求信息等，使农民根据自身条件和意愿，有选择地参加培训项目。

4.创建教科研、示范推广一体化的知识传播及更新模式

农民教育培训是农业科技成果产业化的重要途径，其传播方式往往决定了科技推广应用的效率和效益。因此，必须改变过去那种科、教、推、用部门分立、研究应用脱节、知识传播更新环节长、速度慢的状况，探索创建教科研、示范推广一体化的知识传播及更新模式。尤其是在农业生产领域，要积极学习借鉴各地先进的农业科技推广传播方式，如“农技110”信息服务体系、农业专家大院、农业产业示范基地、农业科技特派员、农业专家远程网络等形式，实现农业技术与生产实践畅通对接[5]。实现教科研、示范推广一体化，要加强产学研各部门经常性的联系与合作，发挥农业教科研单位在农民培训中的作用，通过邀请专家讲座、派送培训学习、共建实验基地现场教学等方式，提高农民科技知识和文化水平。具体实践中，要注意结合涉农项目抓好科技推广。如合理运用良种补贴资金抓良种普及推广、结合扶贫工作抓农技推广等。

在科技推广和知识传播中，要充分发挥农业书籍、广播、电视、电脑、电脑等多种载体的作用。针对目前小规模、分散农户居多的现实，充分发挥书刊、广播电视、电脑网络等传播媒介点多面广的优势，一些大宗作物、共性技术仍有赖于这些渠道的传播。农业科技传播要更多地借助于现代信息技术，各地农业信息网络基本上都已建立，但日常运行需要较大投入，且农村电脑普及率低而影响科技信息的推广传播。针对农业科技传播中存在的突出问题，加快农村科技推广传播基础设施的建立和完善，尤其是信息网络的建设，充分发挥各类设施的综合效果，提供更多切实农村实际的科技和信息。

5.从经济、政治、环境等方面引导科技资源流向农村

随着劳动力向城市大量流动，农村“空巢”现象越来越明显，农村科技发展越来越滞后于整个社会的发展，如果不及时采取有效手段，引导科技资源流向农村，必然会导致城乡发展的长期失衡。关键是制定一系列优惠政策，使科技资源流向农村能够获得相应的利益（或报酬），形成互利互惠、长期合作的局面，通过农村外部资源的持续注入，改善和激活农村自我发展的内生动力。

制定科技资源回流农村的制度政策时，要充分考虑到各方面的相互关系和利益链，从经济、政治、环境等方面进行合理的设计。如鼓励科技人员以承包、技术指导、技术入股等方式参与农民生产经营并取得一定的经济收入，鼓励科技机构和人员在农村设立试验推广基地，促进其成果产业化，政府通过购买服务的方式鼓励社会组织实施农民培训活动等。在政治上，要从执政为民的角度，要求各相关政府组织必须将农民教育培训活动列入年度考核内容③，如要求科技管理部门根据农事适时需要，组织技术人员、聘请各类专家组成联合科技帮扶小组；要求农委牵头，通过电脑（移动信息）、电话、电视三网互联互通，组织专家远程答疑解惑；统一规定新进公务员或国家工作人员（特别是事业单位的技术人员）参与一定工作量的农民教育培训工作。随着城市化的发展，农村良好的生态和自然环境越来越有吸引力，可以利用这一优势，为一些科技人员到农村疗养或老专家在农村退休养老提供便利，发挥他们余热，为农村带来更多的科技知识；也可以通过提供优惠条件和发展舞台，鼓励大学生到农村创业，鼓励科技组织在农村设立分支机构和网点；创建青年志愿者服务组织，引导热心知识青年到农村扶贫扶智，传授现代科技信息知识。

注：

①调查样本分布皖北、皖中、皖南10个县，共发放问卷150份，有效问卷132份。

②实际上，因农民年龄与受教育程度密切相关，农民的年龄结构对教育培训需求的影响也与此大体一致。

③这些工作在各地都有所开展，如科技文化卫生“三下乡”活动，但大多流于形式，且没有制度性的规定。

[1]赵健.有效供给：农民工培训发展的新路向[J].继续教育研究，2010，（4）：60-62.

[2]唐踔.农民工教育培训的困境分析及对策[J].农业教育研究，2010，（2）：35-38.

[3]吴永胜，廖华平.新型农民的内涵及其培养路径[J].继续教育研究，2010，（10）：42-44.

[4]李涛，宋玉波.中国统筹城乡教育综合改革的全景透析：从历史到现状[J].江淮论坛，2011,（1）：145-153.

[5]邓玉林，彭燕.中国农民培训模式与策略[M].北京:中国环境科学出版社，2011.