合蚌高铁建设物资设备的保障

■ 刘荣珊 赵清志

速度2 0 0～3 5 0 k m/h的铁路客运专线及高速铁路建设是我国“十一五”和“十二五”期间铁路建设之重点，两个五年计划期间客运专线和高速铁路建设总延长约1.2万 k m，建设投资巨大。而建设用物资设备在项目中所占体量大，品种繁多，采购、供货保障工作贯穿工程建设全过程，况且在高速铁路建设过程中新技术、新标准、新材料的应用比较多，这也给物资设备采购、定货和供应带来一些不确定因素，随时都有调整变更的可能。由于物资设备质量优劣直接影响和控制工程本体质量，进而影响高速铁路的运营期间设备安全及工程品质的好与坏；采购成本高低同样直接影响和控制工程造价成本。所以，如何实现建设项目的工期、质量和投资的目标要求，依法合规地保障建设用物资设备的采购供应是每个物资管理者必须面对和解决的实际问题。

1 高速铁路（客运专线）建设物资设备的需求及特点

1.1 物资设备的需求

合蚌高铁建设用物资主要是土建专业的大宗钢材（线材和板材）、水泥、混凝土添加剂；轨道专业的钢轨、道岔，专用的桥梁支座、伸缩缝，防水材料，无砟轨道滑动层材料（两毡一膜），以及通信信号、电力及牵引供电“四电”专业中的各类强弱电缆、铁路信号列控系统、GS M-R系统等通信信号专业的专用、通用型设备器材，变配电和接触网等电力及电力牵引设备器材。整个用于工程实体建设的物资设备约有8 6.5亿元，约占总投资的6 1％（其中：甲供物资设备1 9.1亿元，甲控和自购物资设备6 7.4亿元）。

1.2 需求特点

合蚌高铁在2 0 0 9年4月完成初步设计并获得原铁道部、安徽省批复同意（批准初步设计文号：铁鉴函［2 0 0 9］2 6 7号），引入合肥枢纽工程于2 0 1 0年5月完成初步设计（批准初步设计文号：铁鉴函［2 0 1 0］1 9 7号）。京福铁路客运专线安徽有限责任公司（简称公司）于2 0 0 9年5月、2 0 1 0年6月分别以初步设计为基准进行合蚌高铁及合肥枢纽“站前及相关工程施工总承包招标”，2 0 0 9年6月全面动工建设。站后四电系统集成工程施工总承包于2 0 1 0年9月完成招标，同年1 0月动工。根据工期计划安排，公司和施工承包单位按照原铁道部铁建设［2 0 0 6］8 3号《铁路建设项目物资管理办法》、铁建设［2 0 0 9］1 7 9号《铁路建设项目甲供甲控物资设备目录》等文件规定和职责分工，以及公司的有关规定，迅速启动物资设备采购程序，以保障供应。

合蚌高铁建设用物资设备由于需求量大、工期紧、设计深度不足或施工图设计滞后的原因，造成其需求特点是：

（1）影响采购工作推进，现场实际需要与采购供应时间不匹配，供求矛盾突出；

（2）部分物资尤其是设备的技术规格、执行技术标准（参数）不细致、不明确，没有达到采购时需要的技术深度，影响或制约物资设备采购的技术标准确定；

（3）部分物资设备在生产或供应过程中因设计变更或高速铁路技术标准（规范）的修订、调整，影响物资设备供应正常生产与供应，使得相关的采购供应合同款项变化，造成供需时间的冲突或返工、停工，以及合同商务条件变化。

2 物资设备的采购与供应方式

2.1 物资设备的采购供应分类

根据原铁道部铁建设［2 0 0 6］8 3号《铁路建设项目物资设备管理办法》规定，铁路建设项目物资设备采购供应及管理分为甲供、甲控和自购3种，而且明文规定甲供、甲控物资设备目录。合蚌客专建设物资设备分类管理和采购分工就遵循当时的铁建设［2 0 0 8］1 7 9号《铁路建设项目甲供甲控物资设备目录》等文件规定展开各自的工作。

（1）甲供物资：由原铁道部或项目建设单位（甲方）招标采购，建设单位（甲方）签订《采购供货合同》并负责组织供应的物资设备，又分部管甲供和建管甲供2种；

（2）甲控物资：在《工程承发包合同》中约定的由项目建设单位（甲方）监督下工程承包单位（乙方）负责采购供应的物资设备；

（3）自购物资：由工程承包单位按照工程承包范围的施工图设计数量自行组织采购的物资设备。

为规范铁路建设物资设备管理，保证建设工程质量和生产安全，根据《建设工程质量管理条例》等相关规定，原铁道部于2 0 1 2年9月1 2日发布，2 0 1 2年1 0月1日实行新的铁建设［2 0 1 2］2 1 6号《铁路建设项目物资管理办法》，对“铁建设［2 0 0 6］8 3号”文进行完善补充和修改，对甲供物资内容进行界定，目录进行调整修订。同时，取消甲控物资，改甲控为工程承包单位（乙方）自行采购，即自购。更加理顺和明确建设、设计、监理和工程承包单位之间的物资采购供应与管理方面的权责关系。这个调整变化适用于正在进行的建设项目。铁建设［2 0 1 2］2 1 6号文不适用于合蚌高铁建设项目。

2.2 采购供应工作流程简述

采购供应工作的主要流程：

（1）按照工程承包合同约定范围，由工程技术人员依据施工图（或初步设计）梳理出工程范围内所需求的物资品种规格及其总量或阶段性需求数量；

（2）根据编制实行的《施工组织设计》制定出满足各施工阶段需求的物资设备需求计划（清单，此计划力求周密，既要保证工程需要，同时也要考虑市场因素、资金筹措与使用因素，合理使用建设资金，体现资金时间价值，产生效益、避免造成资金占用和闲置，以降低成本；

（3）按照本单位或本建设项目有关物资设备采购管理办法（规定），依法合规地制定《采购方案》，履行必要的采购（招标）计划申报手续。获准后启动相关的采购程序，例如：招标公告或邀请书发布、发售采购招标文件发售、开评标、签订《采购供货合同（协议）》等；

（4）组织供货商或生产厂家按照《采购供货合同（协议）》进行生产供货。对于重点物资设备或控制工期的物资设备派专人驻厂催办。

（5）对于影响或控制工程质量、工期进度的重点物资设备，关键生产工序实行必要的驻厂监造和关键工序验收、确认或出厂前验收；同时组织供应，会同使用、监理等相关单位对进场物资设备进行验收，把好“进口”关；

（6）办理货款结算手续，按《采购供货合同（协议）》约定及时支付货款等。

2.3 保障供应的措施与方法

针对不同时间段工程技术部门所提出的《物资设备需求计划（清单）》，想方设法及时制定分类分批次的《采购方案》，采取应急临时供应、招标采购、询价采购等方式，在依法合规、全力保障的原则前提下，尽可能地缩短采购时间，满足现场施工需求。同时，力求降低采购成本，选择合理的配送方案，减少物流成本支出，以完成项目所需。例如：在高速铁路和普速铁路的道岔采购供货中，与生产厂家协商，尽量选择铁路运输、多组道岔混搭装车的方式进行运输，既节约运输成本也有利于铺轨基地的储存与装配等工作。

3 存在的问题

虽然合蚌高铁建设过程中物资设备能够保障及时，保证了工程建设的需要，但梳理一些主要物资设备采购供应过程，不免存在一些值得改进和完善的方面。

（1）采购行为受制于物资设备技术质量标准、工程工期和相关管理规定（办法），在选择（决定）物资设备采购方式时首先要考虑是否依法合规，而合理有效地解决这个问题，又和物资设备的需求时间（供货）、工期进度、设计标准（深度）、采购时间和采购费用成本等相关联，这些关联因素往往又是限制采购方案选择、确定和执行的关键。例如：设计标准（深度）不明确、未细化，要采购的物资设备就不能确定；工期进度紧缩迫使要缩短采购时间、简化采购程序，而这又可能产生应急采购或违规采购，对物资质量、供货及时性存在着风险；采购批量大小的划分，直接影响和控制采购费用成本的支出等。

（2）采购与管理任务划分，即甲供与自购物资设备分工由于物资分类名目不细而产生理解不一，容易产生方便采购与管理的项目（种类）就争着管，反之则推，相互推委扯皮或卡控影响工作推进，导致职责不清晰、耽误事，影响工程进度。同时，责任心强与不强、履职能力大小等又影响实际作为和现场管理效果，造成一定的缺失，妨碍工程质量和进度管理。

（3）物资设备的质量卡控：岗位职责分工、流程不明确，线长点多、全方位、工作时间短等都直接影响控制进场物资设备质量。例如：物资设备进场验收环节涉及报验时间、检验时间、验收部门和专业人员等多个环节和程序，若缺少或简化某个部分，甚至因工程进度需要而先用后检，导致残次、伪劣的不合格品混入工地进入工程实体，留下质量隐患。

（4）集中招标的评标定标办法是“经评审的最低价法”，决定能否中标的一个主要指标是“综合报价”的高低。对有数种型号的物资设备组包采购的，虽然当时获得了这个包件的“最低价”，但由于铁路建设项目实施的特点，很多在合同执行过程中要发生变更，使得招标（合同）的数量品种与实际需要调整，这样对于那些采用不平衡报价策略的供应商则获取了较大的“利润”，也是造成材料成本增加的原因之一。

（5）中国铁路总公司（原铁道部）管甲供物资设备的集中采购方式：随着市场和铁路建设管理的变化，以及铁路大中型建设项目物资设备集中采购批次、时间的积累，这种集中采购方式逐渐暴露出一些弊端，例如：投标人结盟、钻政策法规空子，哄抬报价、恶性竞争、排挤其他竞标人、偷工减料、以次充好降低成本等不法行为的出现，导致采购价格飚升，成本加大或采购的物资设备质量却得不到保证。

4 几点思考与建议

4.1 采购与管理方式的改变

管理方式的改变：简政放权，明晰职责是关键。中国铁路总公司、各级建设单位、施工与设计单位，以及监理、咨询单位，在从事本职工作时一定要明确岗位职责，权责明晰。

对企业行为，不仅需要政府监督管理，项目主管单位的监管更为重要和直接。例如：建设项目物资设备尽可能放权，由施工单位自采，因为一旦通过工程施工承发包招标选定签订《施工承包合同》后，工程施工成本支出与控制的主体是施工单位自己。所以，对施工单位自购物资设备的监管着重在采购行为程序、采购技术和质量标准，以及实际进场物资设备的质量验收和使用许可等方面，而不是替他完成采购行为，为他买好物资设备（甲供），尽可能地减少甲供。当然对一些关键设备、新技术、新标准应用、供方市场尚需培育的设备可以先甲供，待市场完善具备竞争条件后再放开自购，此项工作应加快推进。

4.2 转变建设单位物资管理职能

建设单位的物资设备管理部门应从日常采购、订货、催发、供货等具体事务中解脱出来，集中精力协调管理物资设备采购采购方案是否满足工程建设需要，采购行为是否合规合法，相关单位、人员质量监控、检测（含第三方检测）是否到位，物资设备质量出现问题是否整改落实到位等，这样做有利于建设、施工、供货商和监理等单位履行职责，有利于对行为、质量的追溯，同时也有利于防止腐败、限制权利过大而造成的潜在风险。

例如：目前对于物资设备质量控制主要采用驻厂监造、工厂厂验、关口前移、进场验收、随机抽查、第三方检测等几种方式。重点是依据技术、质量标准、制造方法和监造（理）大纲细则对物资设备工厂（料源地）在生产制造和使用等不同阶段进行必要的定期或不定期检查检测，发现问题及时处置：返工整改，清退不合格产品（原料），防止残次、伪劣的不合格品进入工地，以保证工程质量。

4.3 改变采购供应模式，运用市场经济规律，降低工程成本

（1）建议改变采购供应模式，建立现代的物资设备采购、配送和销售中心。减少不必要的中间环节产生的成本费用，降低“虚成本”。建立区域性的集中采购、仓储和配送基地（例如：物资总公司各地分公司），根据各地（区域）年度建设项目需求计划，集中调配供应所需要的物资设备。一是集中采购，以量获得市场份额，以量换取低价（厂商应考虑薄利多销）；二是以满足具体项目不同时期、不同品种、不同规格型号的需求为目的建立仓储和配送体系，降低零散采购供货风险，减少物流成本；三是克服或减少采购、流通中间环节，尤其是一些服务类成本（财务费用）。

（2）发挥项目法人责任主体作用，减少行政干预，在保证质量和供应的前提下，积极运用市场经济规律，因地制宜地选择不同的采购方式、定价方式（如：招标采购与竞争性谈判、市场询价与合作生产，单价合同与总价合同等），控制建设成本，降低物资设备采购费用，使有限的资金用于建设之必须。