高职实训基地制度：变迁、博弈及路径创新——基于利益相关者理论的分析范式

□孙云志

一、高职实训基地制度的提出与分析范式

由于高职实训基地是我国培养高素质技能型人才以及教师从事科研的重要场所，因此，其制度设计及运作模式就成为高职研究的重点关注对象。所谓高职实训基地，是指高职院校学生以工学结合作为载体来学习实践技能的场所，它涵盖多个实验实训室，并被分为校内实训基地和校外实训基地两种。而高职实训基地制度则指建设高职实训基地的一系列行为构成及规则。须指出的是，由于高职实训基地制度并非是指单一的制度，而是一个制度集合，即由决策、筹资制度、生产管理制度、服务制度等组成。当前学术界对高职实训基地问题的关注集中在实训基地建设的困境、制度设计缺失及具体建议方面，而对高职教育快速发展所带来的实训基地制度变迁和变迁内在动力机制的剖析却略显单薄，尚未有人对实训基地建设的历史脉络与深层体制设计问题作深度阐述。由此，通过利益相关者理论分析范式的引入，可实现从理论视角对高职实训基地制度和制度变迁进行解读，这对完善实训基地运行机理及探究其创新方向都有相当重要的现实意义。

利益相关者理论作为一种分析范式，其相关理念于1927年由美国通用公司一位职员在就职演讲中首次提及，1959年Penrose出版的 《企业成长理论》则为利益相关者理论的构建起到承上启下的作用，而利益相关者管理理论的明确则在弗里曼出版的《战略管理：利益相关者管理的分析方法》中得以实现，并逐渐成为人们对管理活动或制度进行深度剖析不可或缺的理论工具，在此过程中，经济全球化和公共治理理论则是其快速发展的重要推手。根据弗里曼对利益相关者范围的界定，现实的政策与管理活动实施是以相关网络背景或生态环境为背景的，这就决定了在系统化行动中，是由多个利益相关者参与才能够取得绩效最优化。由于多个利益相关者有着不同的利益诉求，于是利益博弈就在所难免，并对政策或管理的实施目标发挥重要作用，最终实现利益的均衡化。从线性过程来看，利益相关者理论在经历利益相关者影响中的工具主义取向、利益相关者参与中的组织本位倾向以及利益相关者共同治理中的合作原则三个发展阶段后实现了理论的升华。[1]该理论强调利益相关者在制度实施或管理活动过程中利益主体定位和利益博弈，因此，可借用该理论分析范式来分析高职实训基地制度设计中政府、社会、企业、行业、高职院校等利益主体的博弈关系。笔者拟运用该理论分析范式对高职实训基地制度结构演变与变迁历程进行解读与学理分析，从而为高职实训基地制度创新提供新路径。

二、高职实训基地制度的变迁及利益主体、利益诉求

随着高等教育体制改革不断推进与高职教育的迅猛发展，我国对高职实训基地的制度设计也在与时俱进。该制度变迁是由政府主导、由高职院校具体实施，并有企业、行业、社会等参与其中，因此，政府、高职院校、企业、行业、社会成为高职实训基地制度的核心利益相关方。由于这些不同的利益主体有着不同的利益诉求，因此，它们必然会对高职实训基地制度走向产生不同效应。

（一）高职实训基地制度的历史沿革及路径变迁

进入新世纪以来，加快培养高素质技能型人才 成为历史赋予高职教育的使命，面对高职学生职业能力不足的现状，建设高质量职业教育实训基地以培养高素质技能型人才成为社会共识，于是加强实训基地建设成为高职教育教学改革的突破口。高职实训基地建设发端于2000年，是年教育部在《关于制定高职高专教育专业教学计划的原则意见》中明确规定了实践教学学时。2002年，为了强化实践教学与提升受教育者的职业能力，国务院在《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发[2002]16号）中要求高职院校要强化与相关企事业单位共建和合作的力度，实现高职实践教学设施、设备的借鸡下蛋，提出高职院校集中地带要建设一批共享型实践基地。2004年，针对当时高职学生动手能力不足、高职院校实训基地建设落后以及实训教师水平不高等现状，教育部和财政部联合发布了《关于推进职业教育若干工作的意见》，决定通过中央财政资金引导来推动各省高职实训基地建设，同时还对基地的规划、资金的支持范围、基地建设质量、创新机制体制、做好申报工作、奖励性支持条件等方面做出了规定。2005年，为了进一步促进并引导高职教育实训基地建设工作，切实发挥与提高中央资金的改革导向和使用效益，教育部与财政部发布了《关于印发〈中央财政支持的职业教育实训基地建设项目支持奖励评审试行标准〉的通知》，提出中央财政将进一步加大专项资金投入力度，并力争在5年左右时间里在我国引导性奖励、支持建设一批集教学、培训、职业技能鉴定与技术服务为一体的资源共享型实训基地。2006年教育部在《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》（教高[2006]16号文）中指出高职实训基地要建设主体多元化，不断探索校企组合建设实训基地新模式，同时还应充分利用现代信息技术来开发虚拟的工厂、车间、工艺和实验。2007年，在教育部与财政部组织召开的全国职业教育实训基地建设工作会议上，教育部领导对实训基地布局、处理中高职以及大模式与小模式的关系作出了要求，并且特别强调了评审的标准，财政部也要求高职实训基地建设要以适用为度。2010年，教育部在《关于推进高等职业教育改革发展的若干意见》中提出，要构建“校中厂”、“厂中校”，实现实训与顶岗实习的系统化设计。2010年颁布的 《国家高等职业教育发展规划 （2011-2015）》提出，通过实施校企合作示范基地建设计划来构建“双主体”培养高技能人才新机制。高职实训基地建设在全国范围的推行在很大程度上改善了高职院校的实训条件，调动了高职院校、企业、行业参与实训基地建设的热情与积极性，毫不夸张地说，高职实训基地建设让中国高职教育面貌一新。

（二）高职实训基地制度中的利益主体及利益诉求

促进国家经济结构调整与产业优化升级是政府职责所在，而强化高职实训基地建设则是政府履行该职责的重要推手，其通过设计高职实训基地制度并进行财政投入来推动高职教育的可持续发展，使职业教育基础能力得到大幅提升，实现高职院校人才培养与社会需求的“无缝对接”。由此在高职教育快速发展时期，政府根据高职实训基地工作的实际实施了系列强制性的制度变迁。在助推高职实训基地制度变迁过程中，基于预期改革成本要低于受益的考量，政府以这场利益博弈的裁判者与规则制定者的身份出现，从而逐步使高职实训基地制度获得健康成长，并使我国高职教育走上可持续发展道路。作为政府委托-代理的高职院校，在社会主义市场经济推动与高职教育改革逐步赋予其权利的背景下，其在实训基地建设过程中也逐渐演化成为利益主体，以效益最大化为宗旨，并试图利用实训基地制度外筹资方式来向企业、行业、学生、社会层层加码，以弥补自身在实训基地建设过程中的资金缺口。与此同时，为了维护政府代理人的道德形象，高职院校也积极执行国家的实训基地制度，承担其在参与实训基地建设期间的部分职责，理顺政府与社会间的关系。

由此可以看出，高职院校承担着制度变迁的阻力和执行制度并创新制度的双重角色；社会经济转型后，由于我国产业逐步转型升级，部分行业、企业对就业者的需求也开始向高素质高技能的生产者转变，相应地也要求高职实训基地的多元化，因此在政府加大财政投资力度来不断完善高职实训基地建设的同时，行业、企业、社会也积极要求参与高职实训基地的决策与生产管理。但必须注意的是，高职实训基地建设往往重视其“建”的一面，对于其“管理”和功能的发挥却存在缺失，导致高职学生实践能力的培养及行业、企业参与的热情都有所削弱。这种高职实训基地建设的互利性和共享性不足的现状必然会影响到高职实训基地的建设，特别是校外实训基地组织效能的发挥。

三、高职实训基地制度中的利益博弈

高职实训基地制度实质上是高职教育资源与利益的分配机制，它不仅涉及我国各级政府间的权责关系、高职院校在实训基地建设过程中的功能定位，同时还直接影响到高职院校的实践教学以及行业、企业对人才的需求。在高职实训基地制度中，政府、高职院校、企业、行业、社会五方利益相关者有着相异的利益诉求。五方利益相关者围绕实训基地建设资源分配中的利益与权利进行博弈，从而导致利益与资源分配格局出现变革，进而推动了高职实训基地制度的变迁。五方利益相关者间针对高职实训基地制度的利益博弈主要集中在以下四个方面：

（一）围绕高职实训基地需求决策体制的博弈

自2006年开始，教育部与财政部正式启动了被称为高等职业院校建设的“211工程”的“国家示 范性高等职业院校建设计划”，并计划在“十一五”期间投入20亿元打造100所高水平高职院校。其后，各省也相继出台了省级示范高职院校建设计划。2010年，为了推动“国家示范性高等职业院校建设计划”的实施，教育部与财政部又进一步推出了 “国家示范性高等职业院校建设计划”。不可否认，国家实施高职示范性建设计划使我国高职教育水平得到很大提升，使得包括实验实训基地建设在内的我国高职教育改革取得实质性突破。必须注意的是，我国各级政府通过所属职能部门对部分高职院校的实训基地进行财政资金的扶持，特别是在示范建设时代，政府将大量财政资金配置给国家示范（骨干）院校以及省级骨干院校。但我国除了这些国家示范（骨干）院校以及省级骨干院校外，还存在着很多普通类高职院校，由于他们和示范（骨干）院校间存在的生源差距、教师素质差异、行业背景差异、区域差异以及办学实力差距，导致我国高职院校对实训基地的需求是多元化的。这种无差异化的实训基地建设规划、资金分配的决策机制必然会导致实训基地建设与部分高职院校的需求无法对接，造成一些高职实训基地设备先进但使用率却不高，而一部分高职院校却因缺少实训设备不能进行有效的实践教学，使本来就很稀缺的教育财政资源出现了浪费，事实上，非示范（骨干）高职院校对关乎学生实践的实训基地建设有着十分强烈的需求愿望，但鉴于它们长期处于弱势，尚缺少能够表达自身利益的机制与渠道，于是在高职院校、行业、企业、社会等各方力量与政府竞争博弈的推动下，高职实训基地共享制度出台。[2]由于高职共享型实训基地建设既解决了区域范围内高职实训基地集体行动的制度设计问题，同时还是一项有利于区域内高职实训基地民主建设的组织创新，实现了在区域范围内充分表达高职院校对实训基地的诉求，改变了过去高职实训基地建设的纵向决策和管理制度，由此各级政府在不断研讨的基础上完善高职共享型实训基地制度建设并提出系列鼓励性政策，旨在激励高职院校、行业、企业及社会都能更好地参与到共享性实训基地建设之中。

（二）围绕高职实训基地筹资机制的博弈

随着我国高职教育进入快速发展期，高职实训基地建设也开始进入改扩建的高潮期，但在各地高职院校发展严重依赖财政拨款而国家财政性教育经费所占比重不足的背景下，资金缺乏逐渐成为制约高职实训基地建设的障碍。为了破除高职实训基地建设的资金困局，银行信贷成为解决高职实训基地建设的主要选择，但鉴于银行信贷所产生的债务危险及其他因素，高职院校依然需要自行解决实训基地经费问题，于是校企合作、社会资助、教育专项经费等筹资渠道开始进入人们视野，由此高职实训基地建设一直延续此种制度外的筹资解决方式，高职院校、行业、企业、社会逐步成为具有利益诉求的主体，特别是高职院校与企业成为了利益共同体。但总体来说，我国高职实训基地建设还处于有待加强的状态，这在非示范（骨干）高职院校身上表现的最为明显，这些高职院校在面对与示范（骨干）高职实训基地建设差距越来越大而人才培养与企业行业需求渐行渐远的事实状况下，开始呼吁政府采取强有力的方式改变这种现状。另外，由于企业与高职院校合作筹资共建实训基地还缺乏政府有效的政策指导，维持校企合作的“美好姻缘”还有待于相关政策的出台，在此背景下，政府推行了通过财政资金引导来推动高职实训基地建设的计划，并适时提出了完善校企合作的相关政策法规，高职实训基地的制度内财政筹资力度不断加大。针对共享型实训基地建设在实际运作中的困难，政府对高职实训基地建设还实施了适当的奖补。高职共享型实训基地奖补政策的实施，调动了高职院校、行业、企业、社会参与建设的激情，总体上得到比较好的评价，非示范（骨干）高职院校实训教学实践条件得到较大改善。

（三）围绕高职实训基地生产管理方式的博弈

高职实训基地建设初期其定位在为实践教学服务上，因此，其管理主体主要是政府和高职院校。但随着我国经济转型和产业升级加快，为了适应行业企业对高素质技能型人才的需求，行业、企业、社会资本开始进入高职实训基地建设中，于是其管理主体出现了变化。鉴于高职实训基地既非传统的实训室也非企业分公司或部门，高职实训基地向功能多样化转变及管理主体利益呈现多元化趋势，再加上决策、管理机构相关管理制度的缺失以及尚未形成有效的检查、督促、整改机制，导致其在运行中的相对冲突以及高职院校教学目标、计划、技能培养与行业企业的生产目标、生产市场性以及生产技能应用的相悖，出现了行业企业与高职院校对实训基地管理的“两张皮”。为了破除实训基地运行管理的困局，探索建立与现代科学管理相匹配的管理机构与管理制度，实现区域内高职院校间以及高职院校内部专业间的发展平衡，共享型实训基地管理模式开始走入人们视野，并在部分高职院校和部分专业中实施，取得了一些成效，但由于缺乏共享机制平台和共享激励机制，使得高职实训基地相关管理主体出现了信息不对称，共享型政策因实训基地资源分配不均衡导致无法有效实施，在部分校企“同床异梦”的现实下，没有完善的区域性实训基地的新型管理体制是无法实现的。由此高职院校的共享型实训基地项目，政府可采取市场化方式去运作，而对于一些高职院校内部的小型实训基地项目则要求校企合作进行运作，但实际运行效果并不尽如人意，运行过程中对师资、培训效果等方面的监督亦常常是名不符实。

（四）围绕高职实训基地服务功能的博弈

和高职实训基地建设初期对象单一有所不同 的是，随着企业、行业、社会资本的引入以及我国进入创新驱动、转型发展的新阶段，许多高职院校也相应建立起规范、先进的实训基地，高职实训基地的服务功能也随之产生了变化。但目前我国高职实训基地服务主要面向学校，服务企业与社会的功能有待加强，服务区域经济发展的效果有待提高，部分高职实训基地还仅承担教学、学生技能训炼的角色，其利用率普遍较低。为了破除高职实训基地服务方向的游离和服务群体的单一性，其应承担起培养与社会需要相匹配的高素质技能型应用人才，把高职院校先进的科研技术成果及时传播出去，并帮助企业解决技术难题，通过技术培训和技术服务提高社区劳动者的劳动技能；为了解决高职实训基地服务深度与服务能力不足的问题，形成配套、高效的服务功能，高职院校应开放实训基地的所有实训项目和软硬件资源，使其成为学生专业技术实训、职业技能训练与职业素质培养、职业资格证书开发与鉴定、职工岗位培训及再就业培训、双师素质师资队伍培养、创新与创业人才的孵化、产学研合作以及高职理论研究与实践探索等方面诸多服务功能于一体的开放共享型实训基地。而要达到上述目标，在考虑我国社会经济发展状况及国家宏观经济政策等因素的同时，当前部分高职院校自身在师资、专业、设施设备等方面的缺位也是我们不得不考虑的内在因素。

四、高职实训基地制度的路径走向：共同治理和利益均衡

纵观我国高职实训基地制度变迁历程和其利益者间的利益关系与博弈过程，不难看出，在高职实训基地运行机制上，上至国家下至地方各级政府都不断加大财政支持力度，并赋予高职院校更多的在实训基地建设上的自由裁量权，而高职院校、行业、企业、社会及政府间的利益与权利博弈，也从只局限于对实训基地建设发挥影响发展为对实训基地进行深度参与。可目前的事实是，高职实训基地制度还处在不断完善阶段，实训基地相关利益方间尚未形成多方合作格局，除了意在解决区域范围内实训基地的“共享性”而获得的有限需求表达和决策权外，高职院校、行业、企业、社会等相关利益方并未被赋予更多的实训基地建设与管理的决策与参与权；此外，相关利益方在高职实训基地建设与管理方面还存在着权责模糊，更加合理的运行机制成为各方的迫切关注。鉴于目前高职实训基地相关利益者间共同治理机制的缺失，相关利益方间相对均衡的利益关系尚待建构，因此，它们间的利益博弈仍将在未来一段时间内上演。

就高职实训基地而言，重构国家相关制度设计，达到有关利益方的利益均衡，实现高职实训基地共同治理是其路径创新指向。高职实训基地建设与管理的主体多元化是利益相关者理论的必有之意，因此，不仅政府是高职实训基地治理的主体，而且高职院校、行业、企业及社会也是其治理主体，多元治理主体间也应由动态博弈关系逐步向多元治理主体协作的良性状态过渡，促进健康的利益规范机制形成，发挥对相关治理主体间非制度化利益对峙制衡的作用，把相关利益方间的摩擦与冲突降低到最低限度，维持相对理想的利益均衡状态。而要达到上述状态，其一，各级政府应真正承担起高职实训基地建设与发展的职责，进而理顺实训基地财政投资体制。各级政府要加大对高职实训基地财政支持力度，不断缩小高职院校因区域或示范（骨干）院校与非示范（骨干）院校差别所产生的差距，承担起统筹全国高职实训基地和谐发展的时代重任；并创新高职实训基地的投资、管理体制，破除高职院校、行业、企业及社会各自为政、多头管理的格局，提升投资在高职实训基地上资金的利用效益以及高职实训基地自身的“造血功能”，继而形成合力并提升高职实训基地的使用效能。其二，是相关利益方应肩负起相应的责任。高职院校不仅是实训基地治理的具体执行者同时也是实训基地治理的责任方，但由于我国目前对高等职业教育的财政投入还处于有待提高阶段，由此，行业、企业、社会资本被引入到高职实训基地建设中，相应的应根据行业、企业、社会资本在高职实训基地建设与管理中的角色定位赋予其与其身份相匹配的职责，改变高职院校在实训基地建设与管理过程中肩负更多职责的困境，[3]及时抓住目前国家、行业、企业、社会重视高职教育的契机，推进高职实训基地管理体制创新，改变目前多头管理所产生的负面效应，促进高职实训基地管理思维逻辑的嬗变，提升高职实训基地的治理能力和提高行业、企业、社会参与实训基地建设与管理的积极性。其三，行业、企业、社会应切实享受到高职实训基地建设与发展的成果，提升其对高职实训基地的治理水平。实训基地共享制度推行后，其成效是有目共睹的，但多头管理所带来的负面效应也是必须重视的，针对这种状况，各级政府应继续加大对高职实训基地的财政投入，并全面承担起对高职实训基地建设与管理的监控职责，而高职院校、行业、企业、社会也应在现代企业管理的框架内，充分整合高职实训基地资源，建立健全各项管理制度和全程监控机制，承担与其职责相匹配的决策、管理与监督职责，真正成为高职实训基地的“主人”。

[1]弗里曼，王彦华，梁豪．战略管理—利益相关者方法[M]．上海译文出版社，2006：98-120．

[2]王健．区域职业教育发展战略［M］．北京：教育科学出版社，2007：67-99．

[3]孙云志．我国高职院校教育质量影响因素的调查研究-以江苏省8所高职院校为例 [J]．教育学术月刊，2012（10）：86-89．