长三角地区职业教育合作发展机制探析——基于历史和现状的考察

□胡秀锦

长三角地区是亚太地区重要的国际门户，研究长三角地区间职业教育合作对推动全国范围内的城市职业教育合作具有重要意义。目前，长三角基本上形成了以上海为龙头,由浙江的嘉兴、杭州、绍兴、宁波、舟山和江苏的苏州、无锡、镇江、南京等16个城市、74个市县组成的“一体化”城市带。其中，上海是长三角经济实力最强的城市,是经济扩散的中心和产业布局的重心。近年来，长三角地区间的职业教育合作发展非常迅速，合作内容已经拓展到了招生、课程、教学、师资培养和实训基地建设等各个方面。从长远来看，建立有效的机制和政策是推进长三角地区职业教育合作发展的关键。

一、长三角职业教育合作发展的历史进程

区域职业教育合作是通过建立并拓展区域之间的信息沟通和要素流转渠道,使区域内职业教育组织及相关部门在特定领域逐步实现全面合作,从而生成区域聚合体并形成竞争优势的历史过程。从长三角地区职业教育资源的整合程度来看,其职业教育合作的历史进程大体上可以划分为三个阶段。

（一）第一阶段：基于人脉推动的市场孕育阶段

长三角地区职业教育合作是与区域经济一体化的进程密切相关的。在20世纪70年代末期,苏南和浙北地区乡镇企业的迅速发展,开启了长三角区域经济一体化的进程。在此阶段，受国家宏观政策影响，职业教育正处于转型时期。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）的颁布，是一个具有里程碑意义的重大事件。《决定》提出，要调整中等教育结构，大力发展职业技术教育，职业教育于是得到迅速发展。到90年代中期，随着国有企业改革和人事制度变革，职业学校的招生开始受到巨大冲击，职业教育开始面临举步维艰的危机。伴随着这一进程,一些职业学校开始主动顺应区域经济的发展,主要通过人脉关系，运用联合招生、师资培训等多种形式，开展师资间的交流培训和专业方面的一些合作，还有部分企业和长三角区域内的职业学校进行了订单培养的合作，在一定程度上促进了区域内人才培养水平的提高和职业教育自身的生存发展。同时,也有一部分办学主体开始尝试在长三角区域内进行跨行政区域的教育市场孕育和创建，如江苏和浙江生源大量进入上海职业学校就读，上海部分职业学校开始对江苏和浙江部分地区的职业学校进行援建和帮扶等等。

这一时期,由于中央和地方政府没有形成有关长三角职业教育合作的任何文件,因而，从根本上讲,并未形成有关职业教育的自觉合作。但是，在区域产业发展和行业建设推动下，部分职业学校和一些企业已经意识到了资源重要作用，并通过合作来服务于地方经济社会的运行和发展,这些举措客观上把长三角职业教育的发展和区域经济发展捆绑在了一起，孕育了区域职业教育办学资源流动的市 场环境。

（二）第二阶段：基于政府主导的多元参与阶段

2002年，国务院颁布了《关于大力发展职业教育的决定》，明确了职业教育的战略地位，明确提出要“加强东部地区和西部地区、大中城市和农村的学校对口支援工作”。在国务院的合作办学的精神指导下，2003年12月江苏省、浙江省、上海市的教育行政官员签署了三方教育合作协议，主要内容为：建立交流合作的组织和工作机制，及时交流三方的教育信息和经济社会发展情况；定期举行教育合作交流活动，举办各级各类教育发展的学术研讨；推进三地优质教育资源共享，扩大优质教育资源的辐射力；共同探索中小学课程教材改革和中考、高考制度改革，共同开展教师培训；三地高校展开校际教学合作，推动学分互认、师资互聘等[1]。2004年，沪、苏、浙三地教育行政部门签订了《上海市、江苏省、浙江省关于长三角职业教育与成人教育合作协议》，打破了三地职业资格准入“壁垒”，建立长三角职业校长培训班、中职专业师资培训基地、职业教育教材研发中心等，三地职业教育开始进入政府主导的合作阶段。2008年，《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》明确提出，要“大力发展职业教育，加快建立完善的区域职业教育培训体系”，在这一文件推动下，三地的职业教育合作有了进一步发展。2010年，《国家中长期教育改革与发展规划纲要》也提出，要“强化职业教育资源的统筹协调和综合利用，推进城乡、区域合作，增强服务‘三农’能力”。同年3月，三地教育行政部门共同签署了“长三角数字教育资源合作建设协议”、“长三角中等职业教育实训基地共享框架协议”、“长三角基础合作研究协议”[2]。同年7月，长三角地区职业教育联动发展推进会在浙江德清召开，会上公布了第一批长三角地区中等职业教育共享实训基地名单和第一批长三角地区交流挂职的中等职业学校校长和专业负责人名单。三地的中等职业教育合作进入到政府、企业、学校共同参与的新阶段。

这一时期，由于有了从国务院、教育部到各个省市的政策支持，区域间的职业教育合作已经由自发合作进入到了自觉合作阶段，合作的主体、内容和形式都发生了很大的变化。长三角地区两省一市教育行政部门通过频繁互访和考察,建立了长江三角洲人才开发一体化联席会议制度，成立了“长三角教育联动发展协调领导小组”，有效地推动了长三角职业教育合作发展的进程。与此同时，校校合作、校企合作、集团化运行等各种合作形式也不断涌现，如上海交通职教集团、商贸旅游职教集团等，都吸纳了长三角甚至西部地区的职业学校的参与。至此,长三角职业教育区域合作由政府主导，学校、企业、以及其他社会多元主体广泛参与的模式框架基本形成。

（三）第三阶段：基于观念认同的职业教育一体化发展阶段

长三角地区间具有天然的认同感，近年来，三地在金融、产业与投资、交通、物流、信息、环境保护等多个方面都在推进一体化进程。在教育方面，主要基于三个因素进行合作：一是互通，建立实时交流互通的信息平台，消除由于信息不沟通或信息不对称造成的资源浪费。二是互认，关于教育的某些方面可以互认，不需要进行重复认可，从而降低人才流动和使用上的行政成本。三是互流，即三地实现教育资源、人才的“无障碍”流动。一方的优秀师资到另一方的学校上课，双方进行广泛的教学科研合作，一方为另一方的提供教学、课程方面的支撑和援助等等。目前，很多合作方都意识到，职业教育资源的共享将产生巨大的叠加效应，各地在制定相应的教育规划、工作思路时，也都逐步将视野拓展到了“长三角”地区甚至更大的中心部地区，从而真正具有了“大职业教育”观。可以预见，随着观念的逐步明晰，职业教育区域合作将开始步入到基于观念认同的新的发展阶段。

二、长三角地区职业教育合作的现状分析——基于上海的调查

为深入了解当前区域职业教育合作的情况，课题组对上海市81所中职学校进行了全面的问卷和数据调查。调查显示，目前上海市共有40所中职学校开展了对外省市的合作办学，其中有25所学校开展了长三角区域合作，占合作学校数的62.5%。从近年来的发展情况看，有以下几个方面的特征：

第一，招生规模日益扩大。近年来，长三角地区职业学校合作招生规模逐步扩大，据初步统计，近五年来上海市面向长三角地区招生累计超过万人，当前在校生达到4000多人，长三角地区生源占上海市非沪籍生源比例已超过30%。上海的学校在招生时也比较倾向长三角地区的学校和生源，一是学生家庭经济条件等因素，生源录取报到率较高；二是与上海本地学生容易沟通；三是学校与学生家长联络比较方便，学生容易管理。上海的职业学校除完成对口支援招生和合作任务外，在积极探索与长三角地区和其他地区的合作方面都做出了很有成效的努力。

第二，合作专业与长三角区域产业发展需求基 本相适应。据统计，上海面向江浙两省的职业教育合作专业数目前已达到29个，合作专业点数更是达到53个，特别是机电技术应用、汽车运用与维修、酒店服务与管理、现代物流等涉及到先进制造业和现代服务业的专业点数均超过3个，另外，有关船舶、建筑、会计、会展等专业也都有一定比例，体现出与其他地区合作办学不同的专业特点。这和江浙地区的经济社会发展需求是密切相关的（如表1所示）。

表1 上海市职业学校合作办学相对比较集中的专业

第三，合作形式灵活多样。上海市中职区域合作办学包括：0+3（完全在上海就读）；1+2（在生源地读一年，再到上海读2年）；2+1（在当地读2年，在上海读1年）；1.5+1.5（在当地读一年半，上海读1年半）；1+3（在当地读 1 年，上海读 3 年）；2+2（当地读2年，上海读2年）；2.5+0.5（当地读2年半，上海读半年）等形式。调研显示，当前合作办学形式以1+2、0+3和2+1形式最多，其中27.6%的专业点采用了0+3形式；24.1%的专业点采用1+2办学形式；17.2%的专业点采用2+1形式。对于长三角地区的合作来讲， 更多的是采用了 “1+2”、“2+1”和“0+3”这三种合作形式（参见表 2）。

表2 上海市职业教育合作办学形式（按专业点统计）

第四，合作内容和合作项目不断扩大。目前，上海市职业学校与长三角地区学校合作，逐步向创新模式、注重内涵和提升质量深化。如部分学校对江苏泰州、靖江和浙江嘉兴等地区实行学生整班制录取、整班制教学模式；部分学校推进外来外去和订单培养的合作模式，扩大计划外招生比例，对区域合作培养技能型人才模式进行了积极探索。目前，随着职业学校合作办学的不断深化，长三角地区职业教育科研机构与上海市合作也日趋紧密，如浙江的杭州、宁波、平湖和江苏的无锡等研究机构与职业学校，就专业开发和课程建设等进行合作课题研究，嫁接移植上海职业教育办学经验和发展成果。就合作内容来看，当前上海中职合作办学包括对外招生、教师培训、课程建设、物资捐赠、实训基地共享等很多内容，其中有18所学校将师资培训作为合作办学的主要内容之一，占调查学校的45%；在实训基地方面逐步实现参与或共享，内容包括为合作学校的实验实训基地建设提供指导、帮助以及接待合作学校来上海参观考察实训基地的建设等；在课程教材方面，主要是共同设计开发课程，统一教学计划、明确课堂教学重点、统一使用上海市专业教材等方面；在教学管理方面也在逐渐统一模式；还有的学校为合作学校捐赠仪器设备、图书等。另外，有的学校还与合作学校共同设立了专业技能奖励基金，荣获此项基金奖励的技能之星，可获得来学校学习考察、进入相关的专业班级学习的机会。

长三角地区的职业学校在推进职业教育跨区域多元化合作方面，进行了有益探索与实践，但由于受到行政区域分割和现行政策不一等诸多因素制约，使得合作的持续推进还面临着一系列问题。

一是生源流动单向性。从长三角地区来看，江浙地区生源呈单向性流入上海态势，无论是学历教育还是非学历教育，生源缺乏区域间的互动与回流。生源单向性流入上海，尤其是苏北和浙西比较贫困地区的学生，学生往往将在上海学习与上海就业“捆绑”在一起，不利于区域间基础劳动力资源的合理配置。

二是合作层次的浅表性。虽然近几年区域内招生规模有所扩大，合作形式有所扩展，但目前长三角地区职业教育合作办学，更多地还是停留在学校与学校之间学历教育层面，停留在招收生源层面。而且，近年来随着各地生源的逐年下降，各省市的对外招生已经变得越来越困难。很多地方生源保护现象严重，招生也变得市场化。生源的不足，招生成本的增加，使上海市学校及合作地学校的合作办学积极性大大下降。由于缺乏合作的总体规划与设计，应该说，目前学校校际间合作还是浮在浅表层的合作，虽有横向间的师资培训、课程建设等合作， 但缺乏合作深度，缺乏构建纵向的“合作链”。

三是学生管理的复杂性。由于学生来自不同的省市，虽然都是长三角地区，但还是有很多学生在语言、饮食、生活习惯等方面存在较大的差异和不适应，这给学生的学习生活和学校的管理都带来一定的困难。学校在管理上需要投入大量的人力、物力，包括安排学生的住宿、制定可口的饮食、负责往来的接送；在寻找合作生毕业实习的企业上，因为需要具备住宿条件的实习企业，这样就缩小了实习范围，增加了实习难度；部分学生经济难以负担在上海的学习费用；有少数学生实习需回本地，从而造成管理困难等。另外，还有一些学生的学习思想不稳定，存在着较多的中途辍学现象。这些问题也对合作办学产生了一定的影响。

四是后续配套滞后性。目前，由于对合作办学的总体规划和政策设计还不完善，部分进入上海职业学校就读的非沪籍学生未来发展受到限制。一方面生源输出地对进入上海学习的生源缺乏当地产业信息、就业信息的提供与引导，后续配套的服务环节缺失；另一方面，上海虽然有对非户籍生源的各种补贴和资助，但在就业和升学方面还有一些刚性的政策限制，而且由于上海就业、物价、居住、医疗等方面的因素，正逐步削弱长三角地区学生来上海学习的吸引力。

究其原因，地域间的政策与体制壁垒难以突破是关键因素，要真正推进和实现基于观念认同的职业教育一体化发展，完善区域间特别是长三角间职业教育合作的机制和政策设计已显得非常迫切：

一是政策性障碍。由于目前行政区域的垂直性管理，江浙沪两省一市教育政策具有很强的区域性特征，中招政策、学生学籍管理政策、政府财政投入的教育经费政策、企业员工培训政策等受到很强的政策性限制，实现区域间统筹发展还存在一定的困难。目前上海市招收的长三角地区生源，主要是教育部下达给上海的外省市招生计划和部分校际合作的计划外生源，在省市层面的自觉合作还停留在浅层次，生源难以在更大范围内流动。

二是体制性障碍。长三角两省一市职业教育资源优势比较明显，但由于省市教育部门受到行政区域分割限制，造成区域内职业教育资源分散，在办学理念、培养目标、专业与课程建设、师资队伍培养等方面信息不对称，使得资源难以共享，导致长三角地区合作办学规模小，层次低，模式也比较单一，区域内难以形成职业教育集成发展的强大优势。

三是机制性障碍。由于缺乏从区域合作大联盟的发展目标考量，加之政策与体制性障碍，使得目前长三角地区职业教育合作办学具有不稳定性和随意性，如学生学籍管理、学生异地就学的学费标准、就业准入门槛、高中阶段后的升学资格、职业资格证书等，目前还缺乏有效的机制保障。

三、基于多中心治理模式的机制和政策选择

从长三角职业教育的长远发展来看,必须要进一步明确政府的主导地位,及时掌握长三角区域经济社会发展的趋势，在全球化的视野中确立长三角一体化发展的观念，全力消除合作发展的障碍,着力打造长三角职业教育聚合体,加快职业教育从单一省市到长三角再到国际化的一体化延伸。为此，需要从三个地区的特点出发，构建多中心的职业教育合作发展模式和机制。

（一）营造有利于职教合作发展的政策框架

2007年11月底,苏浙沪主要领导就长三角一体化中的关键问题交换了意见,并在一些重要环节上基本达成共识,其中包括区域协调机构的组建问题,大致框架已经明确。新的协调机制将包括三个层面的常设协调机构,即联席会议、专业委员会、具体的工作组。在此大的合作框架下，可以在现有的“长三角教育联动发展协调领导小组”下，设立长三角地区职业教育合作办学协调办公室，主要功能和职责是作为长三角职业教育交流经验、协商合作事宜、督促和评价合作项目实施等的平台，协调省市间职业教育合作办学与发展的若干重要事项，定期商讨区域内职业教育合作办学的发展政策。建议以贯彻落实相关政策文件为契机，制定包括职业学校生源流动、学分互认、就业准入、联合设置分校、学籍管理、学费标准、师资培训、实训基地共享等具体实施办法，营造有利于职教合作发展的政策导向。

（二）完善长三角地区省市教育专门机构的对口交流机制

根据“协调办公室”制定的合作原则与工作思路，根据真诚合作、信息畅通、资源共享、有偿服务原则，促进经验移植和成果嫁接，进一步细化合作领域和办法。建议三地协商签订相关合作协议，将区域间合作以文本形式固定下来。例如，可以建立委（厅）领导例会制度；职成教处处长例会制度；建立每两年一次的合作论坛交流制度；建立师资培训交流制度；建立年度科研主题研讨制度，等等，以确保长三角地区职教合作的深入有效开展。从多中心治理模式出发，还可以分别以三地为中心，互有侧重的开展合作交流，解决合作中存在的管理问题和配套政策不到位等问题。例如，可作如下考虑：

或由上海市牵头，对区域内职业教育合作办学发展政策、发展理论、发展模式等，组织有关机构和部门进行定期研讨，深入开展区域内合作办学进行理论研究和实践探索，促进区域内职业教育科研水平在全国处于领先地位。对长三角地区职业教育的专业开发、课程与教材建设等实施合作，每年度召开一次专题研讨会，交流专业开发、课程与教材建设的信息和做法，对区域内职业教育现代教育技术统筹思考，构建长三角职业教育专业建设平台。

或由江苏省牵头，负责区域内职业教育质量评估相关工作，重点是质量体系、质量标准、评估专家库和数据库的建设，对区域内公共实训基地、教师继续教育评估等提出合作办法和实施意见，建立区域内相对比较一致或相近的质量体系和评估体系。

或由浙江省牵头，制定区域内职业学校合作办学的相关政策，包括区域内职业学校生源流动、学分互认、就业准入、联合设置分校、学籍管理、学费标准等相关办法，为区域内职业教育合作办学制定具体实施办法。

（三）构建区域间职业教育合作联盟，推进合作层次的深化

区域产学合作联盟。当前，产学合作已经成为职业教育发展的必由之路，也是职业教育“以就业为导向”的特征体现。上海、浙江、江苏三地位于长江三角洲的中心，职业教育及职业教育集团与行业企业、与当地经济社会发展的关系都较为密切。建立区域产学合作职业教育联盟，就是要充分发挥出三地的有代表性的行业、企业和职业学校在产学合作方面的优势，可以组建或者选择有代表性的职业教育集团，在集团内部进行专业标准、师资、课程、教材、实训基地、企业实习、资格证书、社会服务等方面进行合作，从而增强集团的辐射和影响力，相互促进，最终实现三地相关领域的共同发展。

专业课程与教学合作联盟。专业建设是职业教育的核心。要推进三地的职业教育合作和辐射，就必须强调三地在专业建设方面的合作。其中，课程与教学是专业建设的重心所在。课程建设又包括了课程设置、课程开发、教材编写与选用；教学包括了师资培养、课堂教学教法等方面。同时，又涉及到教学管理、学分制、分层教学、信息沟通等各个方面。因此，专业课程与教学合作联盟的建设，标志着三地在职业教育领域的全面合作，主要内容包括：1.学分互认；2.课程互通；3.共建专业标准；4.共同开发教材；5.共建合作论坛；6.共建信息服务网络。

科研合作联盟。建设三地职业教育科研合作联盟，是“构建具有国际竞争力的区域创新体系”的重要一环。当前，加强职教科研工作已经成为发展职业教育的共识。苏、浙、沪三省市都有着很好的教育科研理论基础和实践平台，在全国有一定的影响力，在职教科研领域具有较强优势。在职教科研领域进行合作，有利于三地取长补短，共同发展。例如，可以以上海为中心，建设“长三角地区集团化办学研究中心”；或以江苏为中心，建立“长三角地区职业教育中高职衔接研究中心”，或以浙江为中心，建立“长三角地区职业教育产学合作研究中心”，最终形成科研协作网络，共同发展和提高。

（四）建立长三角地区职业教育信息共享平台，推进信息资源共享

建议三地共同组建“长三角职业教育合作办学网站”，利用网站发布和共享有关信息，如专业设置情况、相关专业大类的学生总量、学生实习实训情况、实训基地的功能与资源、毕业生信息以及就业信息等，实现区域内职业学校合作办学基本情况以及就业和用人服务的网络化。同时，可以以网站为载体，发挥在教师远程教育、专业课程与教材建设研讨、企业单位用人需求查询、家长信息共享等方面的作用。

（五）为职业教育区域合作提供经费保障

对职业教育的投资应是与经济和就业增长战略及方案密切相关的。政府、企业、社会合作伙伴以及个人应当共同承担责任。一个强有力的社会对话机制将支撑一个更为成功的职业教育体系。为此，建议创立长三角地区职业教育合作专项资金。三地都要对合作进行专门立项，专款专用，保障产学合作联盟、专业课程与教学合作联盟、科研合作联盟三个联盟及对口交流机制的健康有序运行。

[1]长三角地区毕业生就业工作合作组织合作协议书[EB/OL].http：//www.gov.cnlirzgl2009-04/01/content_1274881.htm.

[2]第二届长三角教育联动发展研讨会在浙江淳安召开[EB/OL].http∶//www.cnsaes.org/homepage/htm l/researchnews/618.htm l.