市场经济时代公共服务的供给模式探讨

浙江财经大学 戴金承

经过三十多年的改革发展，我国社会主义市场经济在实践过程中取得了一定的发展成就，社会主义市场机制也逐步获得了各个领域以及社会广泛群众的认可。社会经济的不断发展将对社会公共服务提出越来越多的需求，同时这些公共服务需求也开始出现多样化和复杂化的趋势，社会公众在日常生活实践中需要有高水平和高质量的公共服务。但是当前我国现存的公共服务总的来说是在政府管控的模式之下进行的，市场层面的社会层面参与被排除公共服务供给模式之外。这种以政府为主导的公共服务供给模式是计划经济时代残留下来的，曾经为我国经济社会的发展贡献了诸多力量，但是随着我国市场经济的深入发展，这种以政府为主导的公共服务供给模式已经不能满足社会发展的需求。因此，如何根据当前市场经济发展的具体情况构建公共服务的有效供给模式成为推进我国社会经济不断进步的重要影响因素之一。

1 公共服务的属性分析

人们在社会生活实践中往往会拥有公共和私有服务等两种类型的服务，其中公共服务一般会涉及法律制度、国防等制度形态的服务，以及涉及公共医疗卫生、教育、社会保障等方面的服务。从传统的公共服务理念来看，公共服务的主要特征表现为非竞争、不可分割效用性以及非排他性等，但是私人服务的主要特征表现为竞争性、效用可分性以及排他性等。在现实社会生活中，随着20世纪60年代危机在一些福利国家的不断出现，政府从最开始的主导型和唯一性角色逐步退出，不同类型国家的公共服务供给模式的演变证实了私人服务或者一些第三部门等相关角色均可以十分成功地通过不同的方式，为社会提供有效的公共服务，从某种程度上来说，这些模式的公共服务供给模式往往更具有生命力[1]。

在对当前公共管理服务理论进行研究分析以及批判反思的前提之下，以登哈特教授夫妇为代表的学者们根据市场发展的情况提出了新公共服务理论，并由此引起了社会各界对公共服务相关问题的深思和重视。公共服务型政府可以从经济的角度进行解释，政府的存在以及政府所扮演的角色从一定程度上来说就是进行市场失灵的调控，为社会提供市场经济所不能提供的公共服务。政府作为一个宏观调控，应该制定公平的市场规则为公共服务的市场化运行提供良好的竞争市场环境，政府不应该作为一个微观主体依靠垄断地位直接参与到市场竞争中去，也不能成为公共服务的垄断性主体。

2 公共服务供给模式现状及我国公共服务供给模式原因分析

2.1 公共服务供给模式现状分析

从当前市场经济背景之下公共服务供给主体的情况来看，公共服务供给模式现状主要表现为如下几种模式：

一是以政府为主导的权威型公共服务供给模式。这种类型的公共服务供给模式是传统的以政府为供给主体的模式。尽管随着市场经济的不断发展，社会化以及民营化的公共事业发展模式已经成为必然的发展趋势，但是政府作为一个宏观的主体始终是最有市场竞争机会成为公共服务供给的角色。但是由于公共产品的非排他性以及非竞争性使得搭便车现象层出不穷，这就对社会化以及民营化的公共事业带来了极大的挑战。在以政府为主导的权威型公共服务供给模式下，政府承担了高额的风险和较低的利润率，这在一定程度上给公共事业提供了保障，但是也给政府财政带来了巨大的负担[2]。

二是以企业为主导的商业型公共服务供给模式。这种类型的公共服务供给模式是企业以盈利为基本目的，通过一些市场交易的方法为社会提供公共服务。以企业为主导的商业型公共服务供给模式可以从多个角度产生绩效，从政府的角度来看，这种类型的公共服务供给模式可以有效降低财政负担，对于私人投资者以及企业来说，可以获得丰厚的收益，对于消费者来说，在竞争机制的环境之下可以获得高质量的公共服务。但是，由于以企业为主导的商业型公共服务供给模式的盈利目的性，容易产生政府腐败、企业之间恶性循环竞争等方面的问题，这就需要政府部门通过相关规章制度体系有效管控以企业为主导的商业型公共服务供给模式。

三是以个人或团体为主导的志愿型公共服务供给模式。这种类型的公共服务供给模式在欧美国家已经得到了广泛的应用，主要有无偿捐赠、志愿服务以及非盈利性收费等几种作用模式。这几种作用模式的综合性特征都是出于自愿性的特征，是整个社会发展过程中道德水平提升的综合表现，以个人或团体为主导的志愿型公共服务供给模式在一定程度上可以有效缓解政府的财政压力，促进公共服务事业的健康发展。

综合上述三种类型的公共服务供给模式，一般都是通过有机组合模式来实现公共事业的健康运行，从我国市场经济发展以及人们社会生活的需求情况来看，需要在基于国情的基础之上，合理借鉴发达国家的公共服务成功供给模式，促进我国公共事业的发展[3]。

2.2 我国公共服务供给模式原因分析

多年以来，我国政府高度重视公共服务事业的发展，公共服务事业在质量上以及数量上均得到了前所未有的发展，但是与发达国家相比，我国公共服务事业还存在一系列需要完善和优化的地方，公共服务事业在各个领域还存在着一些迫切需要解决的问题。我国还停留在以政府为供给主体的公共服务供给模式，具体的问题主要表现在公共服务供给不足、服务质量差、供给效率低下、分配不均及成本高昂等几个方面。我国公共服务供给模式存在问题的原因主要有以下方面：

一是资金瓶颈。如何为公共事业发展筹集到足够的资金，是当前我国存在的重大问题之一。政府往往是通过财政来为我国公共服务提供资金支持，但是随着我国社会公共服务需求数量以及质量的不断增加，政府的财政支持已经难以成为长久的支持后盾。如何通过全方位的融资渠道获得稳定的资金流支持是亟需解决的难题[4]。

二是政府作为公共服务的垄断性供给者和支配者，不仅使得政府自身的压力繁重，而且容易造成效率低下、成本高昂以及资源浪费等方面的问题，不仅不利于公共服务事业的发展，而且有损政府在各个领域的公信力。

三是政府对公共服务事业的发展没有给予足够的重视。政府往往会将重心均放在社会经济的发展上，对我国公共服务事业的发展投入力度不足，从而导致我国公共服务事业的发展严重滞后于我国经济发展水平和人们的公共服务需求。

3 公共服务传统供给模式的弊端分析

当前我国以政府为供给主体的公共服务供给模式主要存在如下几个方面的弊端：

一是公共服务供给主体过于单一，以政府为公共服务供给主体的模式从公共服务筹资建设到公共服务提供等各个阶段均是在政府部门的核心管控中，市场竞争的力量以及民间参与主体均被排除在外。这种类型的公共服务供给模式的形成，主要是因为考虑到公共服务搭便车行为，政府会通过垄断的手段提供统一性的公共服务回应市场失灵现象，但是这也同时暴露了政府失灵等问题的出现。在计划经济时代，我国公共服务传统供给模式表现为政府全包型，政府以垄断者和支配者的角色为社会提供全部的公共服务。但是随着社会经济的日益发展和人们对公共服务数量与质量需求的日益增长，政府已经无法通过财政力量满足日益膨胀的公共服务需求，这就为我国公共服务的可持续发展带来了严重的财政危机。除此之外，由于政府在公共服务基本理论方面的偏见，导致社会市场的力量被排除在外，导致了我国公共服务主体的单一性和唯一性，使得整个公共服务质量以及供给效率的下降[5]。

二是公共服务供给存在一定的缺位与错位现象。公共服务供给在缺位方面的表现主要是没有将供给方面的职能发挥到位。一些本应该提供的公共服务却有所缺失，同时一些政府部门过于干预企业以及民间组织的职能，习惯于用一些行政政策干预市场，利用垄断性地位强制将企业以及民间组织投资排除在外，不利于公共服务供给模式多元化的发展。公共服务供给在错位方面的表现主要是政府与市场以及企业之间的职能分工不清，存在供应错位和不足等方面的问题，对公共服务平衡稳定供给带来了巨大的负面影响。

三是缺乏一个科学完善的公共服务供给监管机制。当前我国在公共服务供给方面还没有一个较为完善合理的监管机制，政府在职能方面以及管理权限等方面没有一个明确的界限，监管机制以及相应的体系有待进一步完善。甚至一些政府部门将市场化轨道作为推卸责任的一种方法，从而不断放松对公共服务供给等方面的监管。

4 市场经济时代公共服务的供给模式建议

市场经济时代公共服务的供给模式构建首先需要对公共服务有一个新时代的认识，将社会力量与市场力量纳入到公共服务建设中来，明确各个供给主体之间的关系，具体建议如下：

(1)政府应不断淡化对准公共服务的垄断性支配，专注于提供纯粹公共服务，比如积极服务于涉及全民共同利益和行政管理相关的公共产品，同时按照公共服务供给效率原则，将各级政府之间的公共服务供给功能做好适当合理的调配，从而从各个公共产品服务层面有效保障公共服务最大供给效率。

(2)不断将市场化理念纳入到部分准公共服务中，不断发挥市场机制在准公共服务中的资源配置作用，可以为消费者提供高质量、高效率的公共服务。企业应该在相关法律法规的支撑之下参与到部分准公共服务的竞争中。在市场化竞争环境之中，消费者可以自由地选择最佳的公共产品，任何垄断性行为和违规行为均需要受到相关法律法规的限制和惩罚。总而言之，市场经济时代可以在准公共服务中适当引入市场机制，促进我国公共服务质量水平的提升[6]。

(3)不断将社会民间力量纳入到公共服务中，政府应该充分支持鼓励民间力量不断构建完备的社会组织，包括一些行业协会、公益组织以及社区组织等，让社会组织踊跃参与到公共服务供给中去。比如对于文化遗产保护、绿色环保等类型的社会公益事业，可以鼓励社会团体组织参与其中，在法律政策上给予支持，大量做好宣传组织工作，鼓励社会各界以志愿者的行为担当公共服务供给功能，为社会公共服务提供源源不断的生命力。

(4)为公共服务供给模式配置一个科学、完善、全方位的配置体系，包括公共服务监管机制、公共服务信息服务体系、公共服务评估反馈机制等。由于市场机制以及社会方面的力量不断涌入到公共服务供给模式之中，公共服务供给主体开始变得越来越复杂。但是政府应该始终担当起重要的监管使命，担当起公共服务的引导者、调节者身份，为我国公共服务提供一个良好的发展环境，从而有效促进我国公共服务整体体系的健康可持续发展。

[1] 高庆琦,谢洪伟,叶芳.底线公平:我国城市社区体育公共服务供给模式及实践路径[J].哈尔滨体育学院报,2012(10).

[2] 于嘉.我国公共服务多元化供给模式的构建[J].黑河学刊,2005(11).

[3] 于凤荣.我国农村公共服务供给模式问题研究[D].吉林大学,2006.

[4] 王进.理论 困境 模式——论我国大型体育场馆的公共服务与供给模式[J].内蒙古体育科技,2010(6).

[5] 许继芳,周义程.公共服务供给三重失灵与我国公共服务供给模式创新[J].南京农业大学学报(社会科学版),2009(3).

[6] 钱海梅.长三角经济一体化与区域公共服务供给——基于区域公共服务供给模式的分析[J].政治与法律,2008(12).