公共政策分析经济学范式的局限性

2013-08-15浙江财经大学师全宇

中国商论 2013年36期

浙江财经大学师全宇

1 公共政策分析的实质

政府逐渐由统治型、经营型向服务型政府转化，相应的治理手段也在发生着很大的变化。政府越来越多地关注民众的需求，以解决社会公共问题为服务的中心，及时、有效地回应公众需求。公共政策是满足民众诉求的治理工具，政策分析作为提供公共政策的依据也越来越重要，那么公共政策分析的实质是什么？关于公共政策分析的实质，不同学者的观点有着很大的差异。美国政府学者威默和范宁认为，政策分析者应该考虑政策决定者和社会价值，为政策决定者提供建议，因此在政策分析过程是以主顾关系为导向，在过程中体现着社会价值进行政策分析。美国政策学家戴伊则认为，政策分析是研究政府的实际职能，要了解各种政策实施的原因和由此带来的后果。美国政策学家邓恩则强调政策分析的应用型，认为政策分析者应该运用多种调查方法和政策辩论模型，创造以及转换政策资料和信息，形成政策主张，为解决政策问题提供建议。中国在结合以上各位学者的观点以及本土的政策分析研究的基础上认为公共政策分析的实质是：

(1)公共政策分析是受过专门职业培训的分析人员进行的能动活动，是一种专门化、职业化、科学合理的政策活动。

(2)公共政策分析活动要对以往相同或相似的政策的价值取向、执行结果和实际影响进行调查，对目前提议的政策的前景进行预测，及对执行中的政策加以设计，而其中心活动是质疑各公共政策问题的种种假定，促进政策问题的解决。

(3)政策分析服务于政策过程，综合线性政策过程模型和非线性政策过程模型设计合理的政策过程程序。

(4)政策分析不只是直接受托于政府部门，同时应该倾听民众意见，发现民众的政治利益诉求和价值取向，以民众为依归。俗话说，政之所兴在顺民心，政之所废在逆民心。政策分析需要服从民众所向，依据民众意志。

(5)政策分析在充分调查和尊重民意的基础上向政策决定者提供建议，不能决定政策，也不能命令行动，而是一种政策倡导的行动。

(6)政策分析的关键是交流利用。政策分析者通过一系列的活动产生政策主张后，要以政策文件的形式加以引申，并将其传递给政策决策者和利益相关者，而且应当以政策呈现进行直接政策交流。

(7)政策分析不只是工具性的活动，同时还是智能创造型的活动，政策分析人员可以能动性地构建政策问题、对政策经验进行批判性的评估，对政策主张进行论辩性的交流，形成政策分析的专门知识，并创造政策过程中的知识。

2 经济学视角下公共政策分析的局限性

经济学假设每个人都是理性的。理性的公共政策分析需要知道所有的价值偏好及其在社会人群中的比重，需要详尽了解相关资料以此来制定各种可能的政策方案，并能充分把握个方案的各种可能结果，准确估计每一政策方案的可能损益价值和社会价值比，然后选择最合理的方案。可是理性只是一种理念，在实际的公共分析决策中，由于主客观的差异，可能造成公共政策分析的局限性。

2.1 政策决定者和政策分析者的局限性

理性主义政策分析的假定政策决定者和政策分析者是公正、客观、理智的。而现实生活中由于利益、权利、信仰以及任职制度的不同，会导致人们对于同一政策问题出现不同的价值选择和政策取向，而面对价值冲突则会使政策决定者和分析者难以进行合理的比较和妥当的平衡，政策选择陷入困境。另外两者的能力、智慧、经验也会使在政策选择上可能无法做出合理的选择。

2.2 政策分析方法的局限性

(1)理性的公共政策分析的前提假设之一是几乎所有的数据都可以数量化而且是真实的，而且经过精确计算的量化分析结果是可靠的。首先，公共政策选择中所关注的民众的态度、心理，偏好、动机是不可以量化的；其次，即使所有数据可以量化，也存在着提供数据的人不诚实的情形，而导致数据失真现象的存在；最后，即便所有的数据都是真实提供的，但是计量模型和数据运算只能是对现实社会的一种仿真、简化、类比，不能将其与现实事物混为一谈，不能完全依赖分析模型。

(2)理性公共政策在逻辑推理方面的假设前提是逻辑推理，特别是数理推理是最精密的推理，因此其推理结果也是最可靠的。可是逻辑科学的精确性和严密性不等于应用逻辑科学的真实性和准确性。首先，政策分析者的多元逻辑会导致多元结论，从而导致政策决定和执行方面的困难；其次，有效的逻辑推理不一定产生真实的逻辑结论，因为有效的推理可能建立在虚假的前提上，因此结论必然是错误的，而无效的推理可能建立在真实的前提上，公共政策分析在大量运用逻辑推理的过程中，有可能陷入推理的迷宫之中。另外，知识资料掌握的不完整可能导致前提的不正确，那么一定伴随着无效的结论，甚至在治疗完整且真实的前提下，对于未来的预测只是一种或然预测，而未来的实际情况具有不确定性。

2.3 政策分析条件的局限性

理性公共政策分析假定人类是具备完全的知识，掌握全部的知识，而这在现实生活中则是不合理的。因为首先人们由于受教育水平和经历的有限性决定了其所掌握的知识的有限性，因此在对知识资料进行分析时，难免存在着盲区和误区，更何况知识资料的真实性也难以保证。另外，由于存在时效的局限性，使得每一次政策过程中，政策分析者只能有限地收集知识资料，政策决定者在有限的资料上进行决策；政策分析模型具有相对的稳定性和现实生活的迅速变动，要求政策分析者要及时作出改进；由于时间的错位，使得依据过往和现在的信息所掌握的资料对未来进行预测，不能准确地预测政策方案可能的成本效益比，大大降低了政策分析的有效性。

3 主流经济理论关于公共政策分析的分析范式的局限性

3.1 帕累托改进路径及效率优先标准

帕累托最优是指一种状态：在该种状态下，不存在一个人的状态变好而其他人状态至少不变坏的情况。相应的帕累托改进则是指可以是一个人的状态变得更好，而其他人的状态没有变坏。对公共政策进行分析的帕累托标准是指若某公共政策的施行，可以使资源配置达到一种状态，在该状态下，不存在一个人的利益有所增加的同时不影响其他人的利益，或者公共政策的施行带来的效益增加能够弥补其带来的效益损失，那么该公共政策就是可行的。该分析范式的局限性在于：根据埃奇沃斯盒状图，可以得到一系列帕累托最优的集合，即契约曲线，在该契约曲线上的每一个帕累托最优之间是没办法比较的，而公共政策却需要一个价值判断，也是经济学对于公共政策分析的一个假定，如果按照此进行分析，无疑是矛盾的。而且微观领域的帕累托标准和市场失灵是相背离的，如果以该标准来指导公共政策分析，无视市场失灵的不一致，显然是不足取的。

3.2 公共选择下的政治市场博弈分析

公共选择是对非市场决策和政治决策进行的经济学分析，公共选择理论则是以新古典经济学为基础，其研究对象是正值市场及正值市场主体，是一门介于经济学和政治学之间的交叉学科。公共选择理论认为，人类市场分为经济市场和政治市场两大类，以消费者为主体的消费者和以厂商为主体的供给者构成了经济市场，而在正值市场上则是选民和利益相关者构成了需求者，而政府和官员则构成了正值市场的供给者。经济市场上人们通过使用货币从事商品交易来实现自身的利益最大化，在政治市场上，人们拿着相当于货币的选票，选择能够给其带来最大利益的政治家政策法案和法律制度。公共选择理论认为同一个人处于两个市场，会按照相同的行为动机进行活动，因此，将两个市场的两个方面的行为纳入统一的分析框架，用经济学的基本假设和方法统一分析两个市场。人们希望通过公共选择理论达到政府政策的高效选择，可是往往政策的选择是低效的，其局限性在于：

首先，无论是选民还是政治家都是理性的经纪人，那么政治家会通过其信息的垄断地位，尽可能使有利于他们自身利益的政策可以实行，而这却不一定有利于选民的利益实现，而选民们虽然也想实现自身的利益最大化，但是由于处于信息的劣势地位，而且无途径、无资本获得关于政策提案的详细内情，无法利用选举权来约束政治家。

其次，公共选择理论的中位数投票理论指出，在简单多数的原则下，最后政策的选择体现中位数选民的意愿。因此，政治家会选择体现中位数选民偏好的政策来实施，有些优质的政策可能并是能被所有选民赞同，可以偏向于弱势群体一方，这时有可能是，即便该政策提案是好的，也难以达到最优的结果。

再次，利益集团为了维护自己的利益可能会采取不正当的政治权势影响政府议案和选民的意识，左右选民的投票行为，使得政府作出不利于选民的决策。从纯理论角度分析，利益集团是政策博弈的强势一方，政府是博弈的中间人，而民众就是政策博弈的弱势一方。强势的利益集团往往会根据自身利益，来唆使政府制定政策向其有利一方进行。在这个框架下，院外游说、寻租，利益集团和投票等因素共同作用产生了公共政策，而不可避免地会导致市场失灵，而政府失灵的存在导致了该范式局限性的存在。

3.3 新制度主义的交易费用分析

新制度主义认为，好的公共政策应该能降低市场的交易成本并最大化社会福利。因此，其判定一个公共政策好坏的标准就是交易费用的高低，其初衷是对新古典经济学的批判，改造和发展，最终仍是摆脱不了新古典经济学的框架，比如资源的稀缺性、理性经济人、内生制度、偏好等概念来自对新古典经济学的直接运用，而且直接套用例如新古典经济学的价格分析，而且交易费用最小化的逻辑也来自新古典经济学收益最大化的变体。另外，科斯之后的关于交易成本的分析都将伦理和道德置之度外。

3.4 数理统计和计量回归分析

主流经济学利用数理统计模型对公共政策分析进行实证的分析，前提是他们相信数理模型的可信性，以及二手资料的支持和验证。可是由上文分析可以知道，不是所有的数据都可以量化，而且模型只是对现实生活的仿真，无法和现实生活等同。在这部分要指出的是，政策分析者在选取数据的时候，往往会为数据预付上自己希望的结果，从而指明了解释变量，在选取解释变量相关数据的时候，往往选择与他们所想象到的结果相关的先决条件有关的数据，而拒绝其他可能相关的数据，因此作出的结果可能看起来言之有理，但是实际运用起来则大打折扣。