对我国农村职业教育财政政策的回顾与建议

2013-08-15李华玲

职教论坛 2013年31期

□李华玲

农村职业教育是指面向农业、农村和农民等“三农”而开展的职业性教育，主要培养面向农村经济与社会发展的技术人才与管理人才，从学校层次来看主要是中等与初等职业教育，学校类型有普通中专、职业高中、技工学校以及短期实用技术培训等。我国的改革开放是从农村开始的，农村职业教育对于培养新型农民以及建设社会主义新农村有着重要的意义。合理的财政政策是农村职业教育健康发展的重要保障，因此，对改革开放以来我国农村职业教育财政政策进行回顾与反思，可以优化和改进相关政策，提升政策效率。

一、改革开放以来农村职业教育财政政策的回顾

（一）投融资政策

建国之后，我国的教育经费一直是由财政、教育、计划等多部门共同协商确定数额并拨付，这种体制的弊端就是忽略了地方政府举办教育的责任与积极性，且造成教育经费拨付迟缓。因此，1980年我国进行了宏观财政体制改革，教育经费拨付体制转为由中央政府与地方政府分块拨付，1980年4月教育部发布《关于实行新财政体制后教育经费安排问题的建议》，明确了地方政府在发展农村职业教育中的财政责任。同年10月，国务院批转了教育部与国家劳动总局共同制定的《全国中等专业教育工作会议纪要》以及《关于中等教育结构改革的报告》，明确指出各地要把农村中等职业人才的培养纳入到经济发展计划中去，各地政府要在保证人才培养质量的基础上增加编制、加大投资、改善条件，促进农村职业教育快速稳步发展。《纪要》特别指出了农村职业教育投融资体制的改革方向：农村职业教育要设立专项经费，具体数额由各省（直辖市、自治区）根据本地实际情况核定；在各省核定经费与编制之前，农村中等职业学校以及技工学校的经费依然由财政部门、教育部门以及计划部门协商拨付；农村职业学校的基建投资应该根据隶属关系纳入到各级政府的基建投资计划。同年11月，教育部根据国务院的精神对农村全日制职业学校的管理体制做出了进一步的规定，对农村职业学校的分工分级进行细化，分为国务院部委、省部共管、省管、市县管等多种管理层级，并强调按系统归口管理的制度。至此，农村职业教育投融资政策的基本框架得以形成。

多级管理模式划清了各级政府在农村职业教育投融资中的责任，各级政府或职能部门将农村职业教育纳入到财政预决算或机动财政支出，农村职业教育获得了一定程度的发展。但是，由于当时各级政府财政状况相对薄弱，农村教育特别是农村职业教育尚处于一种“讨米下锅”的状态。为了进一步推动农村教育的发展，国务院于1984年下达《关于筹措农村学校办学经费的通知》首次开征“农村教育事业费附加”；1996年颁布的《职业教育法》明确指出教育附加费，可以专项或者安排一定比例用于职业教育。1985年3月，我国又实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政政策，增加了地方政府的财税权，特别是次年国务院出台的《征收教育费附加的暂行规定》将教育费附加参照税收由税务机关代收；同时还规定了教育费附加的比例（为产品税、增值税与营业税的1%；1990年提升到 2%；1994年改为消费税、增值税、营业税的 3%），要求用于职业教育的教育费附加不低于20%，普及9年制义务教育的地区不低于30%，2009年全国教育费附加用于中等职业教育的经费为627.6亿元，教育费附加拓展了农村职业教育的投融资渠道。

1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》不但将职业教育列为国家教育体系中的四大类型之一，使农村职业教育的地位进一步得到确认，还明确了农村职业教育以国家财政拨款为主的多元化投融资体制，在国家财政拨款的基础上，农村职业教育可以通过征收教育税（费）、收学杂费、经营校办产业、社会捐资集资、设立教育基金等多种方式筹集资金。《纲要》强调农村职业教育财政拨款要实现“三个增长”，即政府拨款增长幅度要高于财政收入的增长幅度，生均教育经费、教师工资与生均公用经费逐步增长。1995年，这一财政政策内容写进了《中华人民共和国教育法》第五十三条，同时，《教育法》还规定政府对企业事业单位、社会团体组织以及个人举办的职业教育应予适当的经费支持，这从法律的角度规定了政府在农村职业教育中的投资责任。而1996年颁布实施的《中华人民共和国职业教育法》进一步规定了职业教育经费在教育投入中的比例、投资与成本分担机制等。这一系列的措施使农村职业教育的投融资体制逐步规范化并得到了法律的保障。但是，职业教育的成本分担制度也使农村职业教育出现了收费失范的现象。为此，1996年国家教委、国家计委及财政部联合出台了《中等职业学校收费管理暂行办法》，对包括农村职业教育在内的收费行为进行了规范，使农村职业教育的投融资渠道进一步规范而稳定。

进入新世纪之后，我国工业产业化以及农业产业化发展“倒逼”职业教育的发展。为此，2002年国务院先后颁发《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》以及《关于大力发展职业教育的决定》，进一步厘清了职业教育的多元化投融资体系：在国务院领导下分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与。并且要求地方政府加大公共财政对农村职业教育的投入，针对农村职业教育由教育、农林、水利等多部门参与的实际情况，国务院还建立了“部际联席会议”协调解决农村职业教育中的重大问题。2003年召开了全国第一次农村教育工作会议，国务院颁布了《关于进一步加强农村教育工作的决定》，进一步明确了农村职业教育的经费保障与学生资助等问题；2005年国务院全国职业教育工作会议再次要求各级政府对农村职业教育加大公共财政投入；同时，中央财政确定在“十一五”期间对职业教育投入100亿元，以引导地方政府对职业教育基础建设的投入，其中中央财政对农村职业教育的投入达到20.23亿元，加上各级地方的财政配套，“十一五”期间农村职业教育的总投入近50亿元。而《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》要求各级政府优先保障教育财政支出，保证办学经费的稳定增长，要求农村职业教育要实行政府、行业、企业以及社会力量多渠道投融资机制。至此，以财政投入为主的多渠道农村职业教育经费投入格局基本形成。

（二）学生资助政策

改革开放之初，农村职业教育作为农村技术致富的一种手段基本处于农技推广、短期培训的层次，各级政府重视农村职业教育的基础建设，而很少关注学生的资助，尽管农村职业教育的学历得到国家法律的认可，但是，学生并不能享受全日制同等层次大中专院校毕业生的生活补助或者就业安置。农村职业教育的学生资助政策始于2005年国务院颁布的《关于大力发展职业教育的决定》，根据《决定》精神，我国从2006年开始实行中等职业学校学生资助政策，政策针对全日制正式学籍的在校农村学生、县镇非农业户口的学生以及城市家庭经济困难的学生设立助学金，资金来源由中央财政和地方财政共同筹集，主要资助这些学生就学头两年的生活费，每生每年1500元。2009年，温家宝总理在政府工作报告中指出，要重点支持农村中等职业教育，从农村家庭经济困难学生和涉农专业开始逐步实现中等职业教育免费。当年5%以上的农村家庭经济困难以及涉农专业的学生实行了免费就学，其经费通过各级政府财政、校企合作以及顶岗实习等途径筹集。2010年该项资助政策的惠及面扩大到所有经济困难和涉农专业的学生。据统计，2006—2010年的五年间，中央财政用于学生资助的经费达到300亿元，受益学生达到400多万人，该政策成为“十一五”期间最有成效的农村职业教育政策。

正是中央财政的积极引领与示范，地方各级政府也着力落实农村职业教育的学生资助政策，一些经济发达省份或者职教大省还通过制度创新完善本地农村职业教育学生资助政策，如福建省从2010年秋季学期起对经济困难的农村学生和涉农专业学生实行免费政策。2010年，河南省郑州市规定本市户籍学生可以免费就读本市的公立与私立中等职业学校，其中市级财政支持每生每年2000元，超出部分由中等职业学校隶属政府与市级政府财政解决，如县（市）区属学校由县（市）区财政承担70%，市财政承担30%。而经济不发达的青海省也从2011年开始动用省财政对部分偏远落后的农牧区实行中等职业教育资助政策，如对三江源地区的农村中等职业教育按照生均公用经费2700元进行补助，用于学费、住宿费、课本费以及取暖费补贴；同时每生每年生活补助1500元。还有一些地区实行“教育券”制度支持农村职业教育发展，如河南省信阳市平桥区财政对本辖区农村初高中毕业生、退伍军人以及“零就业”家庭发放职业教育培训代金券，支持他们参加农村职业教育。中央财政与地方财政形成的合力使所有农村职业教育的新生从2011年开始享受免费教育，农村职业教育实现了“生活费资助+免学费”的资助模式，形成了类似于义务教育的“两免一补”模式。

（三）专项扶持政策

改革开放之初，针对农村职业教育实行的财政政策基本上是在面上“全面撒开”的模式。2002年，全国职业教育工作会议决定，以中央财政投入为“杠杆”、地方财政配套为助力、以专项扶持资金为支点“撬动”职业教育的基础性建设。这些专项项目大致分为三类：一是国家高职和中职发展示范校建设项目，包括实训基地建设；二是专项人才培养项目，如 “农村劳动力转移技能就业计划”、“阳光工程”、“雨露计划”等；三是中职骨干专业教师培训项目。2002—2012年，教育部、财政部、发改委、人社部等中央部委对中等职业教育投入的专项资金达到200多亿元，加上地方各级政府财政配套资金总计达到400亿元左右，这些资金重点资助“建设了2356个实训基地，建成2680个县级职教中心与示范性中等职业学校，培训了近20万名中职骨干教师”[1]。

（四）其他政策

除以上政策以外，我国还根据职业教育成本分担机制制定了农村职业教育生均经费财政拨付标准的核定政策，并以此作为公共财政投入的基本依据。《职业教育法》以及国务院《关于大力发展职业教育的决定》都规定，各地省级政府制定本辖区农村职业教育生均经费标准，并要求农村职业教育的举办者按照学生人数足额拨付。“2008年全国中等职业学校生均预算内事业费支出为3811.34元，比2007年的3124.01元增长了22%，比普通高中高出了602.50元，高出普通高中18.8%。”[2]国家还通过《职业教育法》以及《民办教育促进法》对民办农村职业教育给予经费支持，如广东省还成立了民办职业教育发展专项经费，每年达到2000万元之多。另外，国家还制定了针对毕业生的财政贴息贷款政策，鼓励毕业生毕业后在中小企业、小城镇、农村就业或者自主创业。

二、改革开放以来农村职业教育财政政策的贡献与问题

三十年余年来，我国农村职业教育的发展脉络始终与农村职业教育财政政策的不断优化与落实相对应，总体上说，中央政府灵活地利用了财政政策促进了农村职业教育的发展，但是，由于政策漏洞的阶段性存在以及农村职业教育的复杂性等因素，也使农村职业教育的财政政策出现一定的问题。

（一）扩大了农村职业教育的投资规模，但是出现了投资结构不均衡现象

我国通过建立相应的法规法律不断理顺了农村职业教育投融资中的主客体关系，明确了中央政府以及各级地方政府发展农村职业教育的财政责任，使农村职业教育经费来源与筹资渠道逐步走向稳定，并实现了总量增长，为农村职业教育发展提供了资金保障。但是，相应政策中并没有对农村职业教育的投融资规模在整个教育体系中的比例关系进行界定，造成了农村职业教育投资结构的不均衡。这种不均衡主要体现在两个方面：一是农村职业教育投资与教育总投资不协调，《全国教育经费执行情况统计公告》显示，2007年全国财政性教育经费为3491.4亿元，其中农村职业教育经费为397亿元，仅占11.4%，甚至低于1997年的11.7%；2009年全国财政预算内教育拨款增幅为23.55%，而农村职业教育仅为 11.84%，相反，农村职业教育规模增长了23.2%；1996年全国农村职业教育生均预算内公用经费为232.77元，2000年下降到214.9元；[3]2000—2002年，农村职业教育的学生平均预算内教育事业费支出为69.31元，比普通中学少80.08元。[4]二是地区之间的投资规模不均衡，主要是由于中央财政支出的比例太小，而地方政府的财力差异很大，造成农村职业教育的区域性投资失衡，特别是东、中、西部的农村职业教育投入呈现出阶梯型递减趋势，除西藏以外，东部地区明显高于中西部地区，如《全国教育经费执行情况统计公告》显示，2007年该项生均经费江苏省为6087元，而湖北省仅为3023元，甘肃省为2013元。

（二）确立了政府对农村职业教育的财政责任，但财政投入对社会资本的引导作用不强

经过三十年的探索，我国从政策层面基本厘清了农村职业教育的准公共产品性质，并确认了政府在发展农村职业教育中的财政责任，但是，农村职业教育毕竟不是纯粹的公共产品，它既具有公益性还具有私益性，政府承担的应该是有限财政责任而不是无限财政责任，因此，政府不是农村职业教育投资的唯一主体。基于我国投资领域改革的滞后性，农村职业教育对政府的财政投入具有很强的依赖性，社会资本介入我国农村职业教育的程度与范围都比较小，据统计，“2008年，我国政府财政性教育经费投入占全国教育经费总额的比重超过了65%”[5]。而在市场经济的背景下，政府靠单一的财政拨款手段调控农村职业教育可能会造成政策本意与实际需求的背离，从而导致政策目标的落空。目前，我国农村职业教育的投融资政策尚未达到引导各种资源配置方式共同参与农村职业教育的效果，特别是没有从制度上保证非政府力量参与农村职业教育的成本回收与收益，因此，社会资本参与农村职业教育的积极性得不到激发，多元化的投融资渠道仅仅是一种政策表述，难以转变为实践。

（三）财政政策体系逐步完备，但是缺乏政策运行的监督与评估机制

可以说，我国农村职业教育财政政策已经从原来的宏观框架建构逐步走向完备，已经开始覆盖农村职业教育投入、培养、毕业生就业等各环节，但是，财政体系中还缺少对政策执行的监督评估机制，使得政策执行质量与效度下降。例如，政策中尽管按照比例划分了中央政府与地方政府的财政责任，但是由于缺少必要的保障机制，使很多地方财政不能足额拨付办学经费，每年近50%的农村职业教育学校没有得到地方政府财政的足额拨款，教育费附加中也只有极少部分投入到农村职业教育[6]。同时，缺少对经费使用效益的追踪和评估机制，使财政投入不但在理论上存在浪费与低效的风险，还在实践中出现财政投入错位配置现象。再者，财政投入采用单一的“增量拨付”方式，没有建立必要的绩效激励机制，导致财政经费的使用效率难以最大化。

三、对当前农村职业教育财政政策的建议

财政政策是影响农村职业教育发展的关键性因素之一，改革开放以来由于我国农村职业教育财政政策呈现出“停顿、放缓、跳跃”交替进行的渐进式演变过程，导致了政策规范与政策执行之间出现错位现象，使政策本意受到损益，也导致了农村职业教育发展出现“动荡”特征。为了使财政政策在农村职业教育中更好地发挥基础性作用，我们需要对现有的财政政策进行优化。

（一）完善农村职业教育法律体系，提升财政政策的权威性

“依法治教”是发达国家发展职业教育的重要经验，也是我国教育发展的基本方向。尽管我国在1996年出台了《职业教育法》为农村职业教育的财政政策执行提供了法律基础，但是，针对职业教育的经费保障问题尚缺少相应的法律条款，特别是对各级政府履行财政责任不到位的情况缺少惩罚性条款，即使在《职业教育法》附则中规定：“在职业教育活动中违反教育法规定的，应当依据教育法有关规定给予处罚。”但是，在《教育法》中并没有列出处罚规定，导致条款的可操作性不强，“违法成本”过低导致地方政府屡屡违法，使财政政策的权威性只能靠行政力量来维护，而行政力量的效力大小与持久性远远低于法律力量。因此，应该制定法律条文对违反《职业教育法》的行为人（或法人）追究刑事、行政或民事法律责任。

（二）加大中央与地方政府的财政投入力度，拓展农村职业教育的非财政投融资渠道

根据国际经验以及我国国情，我国当前的农村职业教育其公益性大于私益性，因此，政府理所当然地应承担更多的财政责任。在地方政府财力不均衡的条件下，应该根据不同地区的经济发展水平确定中央财政与地方财政的投入比例，建立农村职业教育需求、中央财政投入、地方财政投入三者相互协调的投融资机制；在确保教育经费“三个增长”的基础上，中央财政应该在经费预算、编制核算、项目审批等环节加大对农村职业教育的支持力度；地方政府要将职业教育经费的“县乡财政统筹”模式改为“省级财政统筹”模式；中央财政要向西部边远地区、贫困地区的农村职业教育倾斜，最大限度地实现“差异性公平”的政策效果。

在加大财政投入的同时，还需要拓展非财政投融资渠道。过去，由于金融市场发育不成熟使我国政府很少通过金融、信贷等非财政渠道进行教育投融资。而《中国教育发展和改革纲要》以及《中华人民共和国教育法》都明确地指出，可以“运用金融、信贷手段，融通教育资金，支持校办产业、高新科技企业以及勤工俭学的发展，开办教育储蓄和贷学金等业务。”“国家鼓励运用金融、信贷手段支持教育事业的发展。”同时，国务院在1999年《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》中更是明确地提出要“积极运用财政、金融和税收政策，继续鼓励社会、个人和企业投资办学和捐（集）资助学，不断完善多渠道筹措教育经费的体制”，这些法律法规以及政策已经为非财政渠道的教育投融资提供了法律保障。因此，中央政府要通过相关政策积极引导金融行业针对农村职业教育开发金融衍生产品，引导社会力量投资农村职业教育，促进农村职业教育的发展。

（三）创新财政投入机制与方式，提升农村职业教育财政投入效益

创新财政投入机制。私益性使农村职业教育办学主体多元化以及教育活动市场化成为一种可能，它不可能像义务教育一样由政府包揽一切经费，政府的财政资金投入也不能完全均匀地投入到各个学校，而是应该建立“基础性拨款+项目式拨款”的投入机制，基础性拨款是按照生均经费标准核算拨付金额，是一种均衡化的投入方式，而项目式拨款是通过竞争机制进行拨款；利用财政投入的“杠杆”作用引导非财政资金的投入，实现财政资金“从办学校转向办教育”。

创新财政投入方式。政府的财政资金投入要根据职业教育的独特性采取补助、奖励、无息贷款、资源划拨、购买服务等多样化的投入方式，变直接投入为间接投入，让那些办学效益好、与国家产业发展契合度高的农村职业学校获得更多的财政支持；对农民工技能培训、新型农业技术推广等纯公益性或国家发展战略需要的农村职业教育项目实行“教育券”制度，由政府购买农村职业教育服务，可以形成有效的竞争机制，提升农村职业教育的质量，从而提升政府财政投入的效益。