新生代农民工职业教育和培训中职业学校主体作用研究

□高山艳

2010年中央一号文件 《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，第一次正式使用了“新生代农民工”的提法。随后新生代农民工群体成为全国上下关注的热点问题，新生代农民工职业教育和培训也成为社会学、劳动经济学、职业教育学等学科的重要研究主题。从宏观层面分析新生代农民工职业培训现状、问题及对策的研究已非常丰富，而职业教育和技能培训的提供主体是各类型职业学校，本研究基于2012年3月对河南省焦作、洛阳、郑州、漯河四市农民工培训的问卷调查和访谈，从中观层面加以分析，探讨如何更好地发挥职业学校在新生代农民工培训中的作用。本文中的新生代农民工，是指20世纪80年代以后出生、年龄在16周岁以上，在城市务工的农村户籍人口。

一、新生代农民工职业培训的价值和意义

新生代农民工职业教育和培训无论是对新生代农民工个体还是对我国经济社会发展都具有非常重要的意义和价值，突出表现在:

(一)开展新生带农民工职业教育和培训有利于缓解劳动力市场技能供求矛盾，解决结构性失业问题

技能鸿沟(Skill Gap)，或技能供求间的不平衡成为各国劳动力市场面临的巨大挑战，据欧洲人力组织(Manpower Group)2012年针对全球41个国家的一份调查显示，34%的雇主声称，由于工人缺少工作所需技能导致招聘到合适的人很困难。在中国，这一数字为23%。[1]“新增长劳动力缺乏专业技能，难以与企业岗位的要求对接，是造成企业缺工的重要原因。”[2]据调查，2011年中国农民工总量达25278万人，其中30岁及以下农民工又约占农民工总数的39%。[3]可见，新生代农民工是我国新增劳动力的重要组成部分，但他们职业技能相对短缺，接受职业教育和职业培训的情况不容乐观。笔者本次调查中，对“您觉得自己找工作最大(第一位)的困难是什么？”一题的作答排在前两位的分别是“缺乏专业技术或技能”和“文凭低”，其中，更引人注意的是选择“缺乏专业技术或技能”的新生代农民工占到了42.6%。30岁及以下农民工中，接受过以实施职业技能教育为主的中专教育的仅占8.6%，接受过大专及以上教育的仅占10.9%。2011年，68.8%的农民工既没有参加农业技术培训也没有参加非农职业技能培训[4]。虽然我国开展了一系列农民工培训，但“我国技术工人供不应求的状况仍普遍存在，同时大量无技能的农民工处于失业状态。2008年下半年在广东等地，技工的求人倍率依然达1∶1.3左右”[5]。可见，农民工的技能提升还有很大的空间，开展职业教育和培训是缩小技能供求差距，缓解结构性失业的重要途径。

(二)开展新生代农民工职业教育和培训是提升我国制造业水平，推动产业结构升级的重要措施

据第五次全国人口普查资料显示，农民工在第二产业从业人员中占58%，在第三产业从业人员中占 52%；第二产业中，具体来说，农民工加工制造业从业人员中占 68%，在建筑业从业人员中占80%。而2009年，全国总工会的一份调查显示，“新生代农民工在制造业和商业服务业的就业比重具有较大提高”[6]，这意味着，随着新生代农民工队伍的不断壮大，“当前农民工在制造业和第三产业中的实际分布已经远超出上述比重。”[7]因此，提升我国制造业水平的重要措施之一是开展新生代农民工职业教育和培训，提升新生代农民工的技术技能，这也是落实“十二五”期间产业结构优化升级的重要举措。

(三)开展新生代农民工职业教育和培训有利于促进这一群体的城市融入

多数学者认为影响农民工城市融入的原因不仅仅在于物质方面，更在于精神和心理层面。而职业，于个体来说具有物质和精神上的双重价值。对于农民工来说，职业不但可以通过工资收入带来物质上的满足，使他们能居住并生活在城市；而且职业是友谊和社会化的桥梁，个体及其家人很大部分交往和社会活动产生于他们的职业；职业是合作性社会活动和个体获得身份感的核心；生活的价值和教育是为了工作，也是通过工作。个体所面临的真正的生活价值取决于他是否接受足够好的教育使他充满兴趣的、智慧地赚取生活来源，使他从职业中获得该收获的教育。[8]从这个意义上讲，职业可以满足新生代农民工交往的需要，可以给他们带来归属感、认同感、自我价值感和成就感等心理和精神上的满足。因此，通过开展职业教育和培训，使农民工拥有职业并保有职业是促进新生代农民工融入城市的最重要最根本的途径。

二、职业学校参与新生代农民工职业教育和培训的政策规定

职业学校参与新生代农民工职业教育和培训的相关政策非常多，第一，国务院颁发了各种旨在发展农业、农村以及解决农民工问题的相关政策。如，2003年9月国务院印发的《关于进一步加强农村教育工作的决定》要求，“城市各类职业学校和培训机构要积极开展进城务工就业农民的职业技能培训。”2006年3月，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，明确要求“大力发展面向农村的职业教育”，要求“支持各类职业技术院校扩大农村招生规模，鼓励农村初、高中毕业生接受正规职业技术教育。通过设立助学金、发放助学贷款等方式，帮助家庭困难学生完成学业。”2008年12月《国务院办公厅关于切实做好当前农民工工作的通知》规定，“各有关部门和教育培训机构要继续做好农村劳动力技能就业计划、阳光工程、农村劳动力转移培训计划、星火科技培训、雨露计划等培训项目的实施工作”，2010年1月《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》明确指出，“完善企业与职业院校联合开展培训的政府激励机制…鼓励企业特别是劳动密集的大型企业与院校联合建设产学结合的农民工培训基地”。2010年《国务院关于加强职业培训促进就业的意见》指出，要全面实行校企合作，改革培训过程，创新培训方法，引导职业院校大力开展订单式培训、定向培训、定岗培训。

第二，教育部、人社部制定了各种旨在加强职业学校建设，提高职业学校服务新生代农民工培训的政策。如，2008年，教育部制定了《关于中等职业学校面向返乡农民工开展职业教育培训工作的紧急通知》，规定“中等职业学校面向返乡农民工实施学历教育，招收具有初中学历的，学制原则上三年(含顶岗实习一年)；招收具有高中学历的，学制为一年(含顶岗实习半年)。”“实行学分制和学分银行制度，允许学员工学交替，分阶段完成学业。学员取得规定学分的，毕业时颁发中等职业教育学历证书。”2010年11月，教育部印发的《中等职业教育改革创新行动计划(2010-2012年)》中提出，“健全以县级职教中心为龙头，以乡村成人文化技术学校、农村中小学校、其他培训机构为基础，覆盖县、乡、村的职业教育培训网络。争取每个乡镇和多数行政村办好一所乡村成人文化技术学校。”2009年《关于实施特别职业培训计划的通知》规定，“对新成长劳动力开展技能储备培训。对农村应届初、高中毕业生未能继续升学的人员(农村“两后生”)，组织其参加6至12个月的劳动预备制培训，提升技能水平和就业能力。各地劳动保障部门要采取措施，扩大技工院校招生规模，加大校企合作力度，通过订单、定向培训等方式，强化职业技能实训，有计划地加快培养一批高素质的后备技能人才。”《人力资源和社会保障部、财政部关于进一步规范农村劳动者转移就业技能培训工作的通知》再次强调，“对未能继续升学且有进城求职愿望的农村应届初高中毕业生，主要依托具备相应培训条件的技工院校等职业学校，开展6至12个月(一个学期至两个学期，原则上不少于720课时)的专业技能培训。”

第三，为促进面向农村和农业的职业教育，促进新生劳动力的职前培养，国家制定了针对农村户籍以及涉农专业学生的资助和免学费政策。

通过对上述政策的梳理，我们不难发现，首先，新生代农民工职业教育和培训政策的制定机构，既有国务院、也有教育部、人力资源和社会保障部，此外，还包括中华全国总工会、农业部等部门，农民工职业教育和培训中的多头管理现象明显，单就职业教育而言，教育部、人力资源和社会保障部的双重管理也表现明显。正因为存在多个部门的交叉管理，导致在农民工职业教育和培训问题上，已有政策较为零散，很难形成系统健全的政策体系。其次，从政策内容来看，已有政策主要关注了农民工的短期技能培训和农村劳动力转移培训，缺少对新生代农民工的学历职业教育的相关规定。第三，缺少对政策实施程序以及实施保障条件的规定。

三、职业学校参与新生代农民工职业教育和培训的现状及问题分析

职业学校参与新生代农民工培训的问题既有来自制度设计等外部方面的因素，也有来自职业学校课程、教学等内部方面的因素。主要表现在:

(一)职业学校获得新生代农民工职业教育和培训任务的机会并不均等

调查中发现，虽然阳光工程、农村劳动力转移培训计划等培训项目的下达都是采用政府部门向各职业学校和培训机构招标的方式，但目前招标条件较为笼统、缺乏针对性，不足以考察出一所学校在某一工种职业培训中的优势。对竞标学校的审核和考察过于简单，主要依据竞标材料，缺少实地考察，导致了培训任务下达时设租、寻租现象的发生，即“有些地方不能按照公正、公平、公开的原则将所属培训项目交给职业教育、技能培训能力强的职业学校和培训机构，影响了优质职业学校培养培训能力的发挥，影响了国家培训项目的总体效益，也损害了新生代农民工接受优质职业教育的利益。”[9]此外，笔者在调查中也发现，有些职业学校希望能参与职业培训，但由于职业学校与技工学校归口于不同的部门管理，人社部门往往优先考虑将培训的任务分配给其主管下的技工学校而非教育部门主管下的职业技术学校。可见，因职业教育管理体制的双重性所产生的部门利益，使得部分职业学校培训的比较优势不能充分发挥，影响了培训的整体效率。

(二)农民工职业培训补贴及报销政策不健全抑制了职业学校参与培训的积极性

首先，职业培训补贴不单列，易被挤占。调查中，地方人力资源管理部门反映，根据《财政部、人力资源社会保障部关于就业专项资金使用管理及有关问题的通知》，目前职业培训补贴与公益岗位补贴、职业介绍补贴、小额担保贷款贴息等被一起打包作为“就业专项资金”拨付，仅规定了就业专项资金用于上述几个方面，并没有具体规定各部分资金的比例，这样一来，在实践中职业培训补贴很难保证，容易被其他用途挤占。其次，培训补贴标准太低。访谈中参与农民工培训的部分学院领导反映，目前政府对培训的补贴标准太低，而很多工种如焊工、车工等培训的成本又比较高，对于公立职业学校来说，更多是“出于责任心来开展培训”。根据《关于规范调整河南省职业技能培训鉴定(考核)等收费标准的通知(豫计收费［2003］2305号)》的相关规定，焊工、车工、加工中心操作工等工种属于A类专业，根据河南省《关于进一步加强就业再就业资金管理有关问题的通知》规定，这些工种享受最高培训补贴额度标准，补贴标准为每人600元，但事实情况是，这些补贴只能相当于甚至低于培训的成本，对于有些参与学校来说，在基本不够材料开支和人员补贴的情况下，他们要么选择不参与培训或不参与该工种的培训，要么在培训过程中降低培训成本，本应实践操作3次的降为1次，本应每人都操作的转变为一人操作众人围观，这样势必会降低培训的质量。第三，培训补贴报销程序繁琐。2008年《财政部、人力资源社会保障部关于就业专项资金使用管理及有关问题的通知》规定，除培训者个人申请外，对于应届初高中毕业生参与职业培训的，可以由培训机构代为申请，但被调查者普遍反映这些申请程序繁琐，且要较长时间的审批，在实施过程中遇到很大困难，这无疑又降低了他们参与培训的积极性。

(三)职业学校专业、课程和教学组织形式尚不能满足新生代农民工的职业教育需求

第一，“大多数新生代农民工只对提高职业地位、改善工作环境的从业能力培训感兴趣，如电脑操作、营销管理等技能培训；而对于劳动强度大，工作环境较差的一般传统技术培训不感兴趣，如电工、钳工、车工、装修、厨师等培训。”[10]职业学校的专业设置趋同现象严重，缺少对职业变化和就业市场的调研，不能满足新生代农民工职业教育和培训的整体需求。第二，职业学校在开展农民工培训时往往不去重新设计和开发针对这一群体的课程，而是照搬现有课程结构，课程的更新速度远远落后于职业技术的更新变化。此次调查中，对培训内容实用性方面的评价，有接近50%的被调查者认为培训内容实用性上 “一般”，只有约20%的被调查认为“比较实用”或“很实用”。第三，在教学组织形式上，虽然很多学校采取了半日制、业余制、夜校、周末班等多种教学组织形式，但即便如此，很多新生代农民工由于加班仍不能保证到校学习。

(四)职业学校在新生代农民工学历职业教育方面所发挥的作用还不够充分

联合国教科文组织全民教育全球监测报告“青年人和技能:将教育置于工作中”(Youth and Skills:putting education into work)的报告发现，三类技能是所有年轻人需具备的:基本技能(foundation skills)、可迁移性技能(transferable skills)、技术与职业技能(technical and vocational skills)，“基本技能包括读写算等普通文化知识和技能，是获得工作保障基本生活所必须的技能，是继续教育和接受培训的前提，也是获得可迁移性技能以及技术与职业技能以获得更好工作的基础。”[11]“缺少基本技能的农村青年人很难从职业培训中受益，因为职业培训需要获取和处理知识以及接受有效工作所需要技能的能力。”[12]因此，技术和职业技能并不是全部，与此同时还有必要对新生代农民工进行普通文化知识和职业技能融合的学历职业教育。近些年来，职业学校面向新生代农民工开展了大量短期培训，同时，中等职业学校也努力加大招收非应届初中毕业生的力度，中等职业学校在校生年龄结构有了一定上移。“2010年中等职业学校18岁及以上年龄在校生规模为739.9万人，占总体比例的40.7%，21岁及以上年龄在校生规模为208.8万人，所占比例为11.5%”[13]但这与美国相比，非适龄及在职人员所占比例仍较低，美国社区学院学生年龄构成，相当一部分来自在职人员，每年入读2年制社区学院的1200万名学生中，有60%是半日制。此外，相对于新生代农民工这个庞大的群体以及这一群体中接受过职业教育的比例来看，目前针对新生代农民工的学历职业教育力度显然还不够。2011年，农民工群体中，拥有中专及以上文化程度的仅占9.8%，其中，30岁以下青年农民工中中专及以上文化程度占19.5%，具有中专学历的仅占8.6%[14]。造成新生代农民工学历职业教育不足的原因除了职业学校招生模式、学制改革落后外，还包括“多数用人单位与新生代农民工签订的劳动合同是短期合同或没有签订劳动合同，导致新生代农民工难以在职接受学制三年左右的学历职业教育，教育部门组织新生代农民工接受职业教育难度大。”[15]因此，在开展短期职业培训的同时，还应加大对新生代农民工学历职业教育的实施力度。

四、构建“职前与职后、学历提升与短期培训”的四维职业教育与培训体系

职业学校在新生代农民工职业教育和培训中的作用突出体现在职前新生代劳动力培养和职后的学历教育和短期培训。

(一)贯彻职业教育面向人人的理念，加强对未继续升学的应届初高中毕业生的职前职业教育

由于我国职业教育与普通教育体系相对分离，并不像美国那样，在综合高中设有多个职业教育专业，每一专业都开设数门课程，学生可以在综合高中学习期间选修一个专业中的数门课程或者数个专业中的几门课程。据统计，在美国，2005届公立高中毕业生中超过90%的人至少在高中期间学习了一门职业课程，而且这些学生在职业教育课程的平均学分超过美术和外语，分别为3.0个和2.0-2.1个。中学后阶段(无论是资格证水平、副学士学位水平还是学士学位水平)，在2004年，学习生涯领域的学生比例远高于学习普通文化课的学生比例，分别为60-81%，6-30%[16]。所以，美国这种综合高中内职业课程的可获得性以及实际实施中的较高普及率意味着，即便学生综合高中毕业，不专门学习生涯技术教育，也能掌握某一职业领域的基本知识和技能，而在中国，如果接受完普通初中和高中教育的毕业生直接就业，则其职业知识和技能基本为零。因此，要加强对初、高中毕业生毕业前的生涯指导工作，尤其是对那些不打算继续学业的学生，要向其宣传技能及职业教育的重要性，使其在初高中毕业后、就业前能继续接受相应的职业教育。这是从源头上对新生代农民工开展职业技能教育，提高其学历水平并减少对其从业后再进行补偿性学历职业教育的困难和弊端的重要措施。这也是落实职业教育面向人人、全民职业教育理念的重要体现。“通过平等地接受合适的学习和生活技能项目来满足年轻人和成年人的学习需求”[17]是 《全民教育》(Education for All,EFA)所确定的2015年前6大教育目标之一。

(二)加强新生代农民工职后学历职业教育和培训

对在职新生代农民工的短期职业培训和学历提升教育，弥补这一群体技能不足和学历教育尤其是学历职业教育的欠缺，职业学校的作用需要进一步发挥。

1.积极参与新生代农民工短期职业培训。一方面，职业学校应充分认识自身在新生代农民工培训中的社会责任和义务，根据办学特色和优势专业，积极参与政府招标的新生代农民工培训项目，发挥场地、设施设备和教师资源的优势，开展相应专业和工种的培训。另一方面，职业学校还应多渠道寻求与企业合作开展订单式培训。根据企业需求的工种、技能要求和培训数量开展相关的短期培训。通过与企业合作开发课程、合编教材、聘请企业技术人员担任教师等多种渠道，提高新生代农民工培训的实用性和质量。

2.进一步改革招生模式和学分管理制度，加大对在职新生代农民工学历职业教育的力度。首先，从劳动力市场对学历职业教育的需求看，知识社会的到来，越来越使得中等及以上教育程度成为职业的基本要求。“2009年城市劳动力市场对高中及以上文化程度的劳动力需求占总需求的60.2%，对初中及以下文化程度的劳动力需求仅占39.8%。”[18]新生代农民工这个庞大劳动力群体的学历水平已经不能满足劳动市场对学历的要求，也影响了新生代农民工接受技能培训的效果，加大了进一步求职的障碍。根据manpower group2011年对全球技术人才欠缺，招聘困难进行的调查发现，其中的原因除了22%的雇主反应缺少硬性工作技能或职业技能(“hard” job skills or technical skills)外，15% 的雇主反映缺少商业知识或普通学科知识，8%的反应由于求职者缺少软技能或人与人交往沟通的能力(“soft” skills or interpersonal/communication skills)，可见，硬性职业技能欠缺问题只是影响新生代农民工就业的原因之一，多数短期的职业培训只能解决这一问题；普通文化知识、专业领域的基础知识和基本理论以及软性技能是帮助新生代农民工适应技术变化，快速学习的重要基础。学历职业教育可以起到提升普通文化知识、专业基本理论和职业技能的多重作用。其次，从农民工个人学历职业教育意愿看，有学者调查发现，他们“在学习成效上更需要一个学历和职业技能相结合的教育，也希望获得更高的学历文凭。”[19]但如前面所分析的，目前我国职业学校在提高在职人员学历教育上作用的发挥还不够充分。因此，首先，中等职业学校要扩大服务面，加大对非应届毕业生的招生力度。“招生对象由应届初中毕业生逐步扩大到往届初中毕业生、未升学普通高中毕业生、回乡农村青年、返乡农民工、退役士兵、生产服务一线职工、下岗失业人员等城乡劳动者，并实行一年多次招生、常年招生、注册登记入学等更加灵活的政策。”[20]高职院校尤其是示范性高职院校可以试点招收有一定工作经验的中职毕业生。其次，针对新生代农民工在职接受教育和培训时间的不确定性以及流动性较大的现象，规定学制内单由一处，如就业所在地职业学校不能保证其学历职业教育的完成，因此，可以试点由几所职业学校实施学分互认，推行学分制和学分银行制，开始先从几个专业试点做起，以后逐步推开的方式，为农民工完成学历职业教育提供便利条件。

(三)加强基于工作分析的新生代农民工职业教育和培训课程的开发和更新

面向农民工的职业教育和培训要求课程具有针对性、实用性和有效性，而目前多数职业学校并没有开发专门适用于新生代农民工培训的课程，采用的课程依然是学科课程类型，课程结构及课程内容的编排强调学科知识的逻辑性和知识体系的完整性，而不是按照职业所需能力领域和具体能力来编排，这违背了技能培训的特点和规律。同时，鉴于农民工所从事的职业多数是技能半技能型，属于该职业的入门或初级层次，因此，有必要加强对农民工教育和培训课程的开发，通过职业分析，找出要培训职业的任务领域、具体任务以及所需能力，并标注能力级别，进而围绕这些任务编制模块课程，使农民工学员完成相应模块学习后便能掌握所需的职业能力。另外，技术的更新速度日益加快，这意味着如果不对课程进行相应的修订，培训将落后于职业和岗位需求。因此，职业学校还要加强对培训课程的定期修订，邀请该职业从业者组成专家委员会检查课程内容是否落后于当前职业技术或者目前课程内容中是否有过时的技术知识，并进行相应的增加或删减。

(四)健全新生代农民工职业教育和培训政策，激励职业学校参与新生代农民工职业教育和培训

1.规范政府职业培训项目招标管理，充分发挥优势特色学校的培训能力。首先，进一步细化承担劳动预备制和转移培训任务的职业院校资格要求，制定更加科学的招标管理办法。不但要求各职业学校提交关于欲申请培训专业的实训设备、训练场所等办学硬件条件的详细信息，还要提交关于该专业课程、教材和师资等软件信息以及以往培训效果的资料。在审核各学校资格时不仅要有书面材料的审核，还要组织专家进行实地考察，收集分析申请学校或机构的信息，确保培训项目分配的公平、公开和公正，确保培训真正由该领域有特色、准备充足的优势学校来承担。

2.将职业培训补贴单独下拨，重新核算各工种补贴标准，简化培训补贴报销程序。第一，鉴于职业培训资金与其他就业资金一起拨付容易被挤占的现状，建议各级财政部门将职业培训补贴以专项资金的形式单列，并单独拨付，保证职业培训资金真正用于农民工的培训；或者维持目前与其他就业资金统一拨付的情况下，明确规定职业培训补贴占就业资金总额的比例，如20%。第二，建议人力资源和社会保障部门、财政部门要对A、B、C三类工种培训成本进行调研，在此基础上，结合培训期限，合理确定培训补贴额度，适度上调补贴标准，提高职业学校和培训机构培训积极性的同时确保培训质量。第三，简化目前需培训机构依据各种证明材料向人社部门申请，经人社部门审核，财务部门复核，由财务部门予以拨付的报销程序，采取开班信息统计和结业信息统计相结合的办法，即，根据招生先行拨付一部分，再根据中期检查以及最后结业及就业情况拨付剩余部分的方式，简化补贴的申请和报销程序，提高农民工及职业学校参与培训的积极性。

[1]Manpower Group.Talent shortage survey.http://files.shareholder.com/downloads/MAN/2410579474x0x576515/228967 e2-0a7c-4064-b996-49a259599138/2012%20Talent%20Shortage%20Survey%20Results_US_FINAL.PDF.

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