高职教育“镇校合作”办学的理论基础与体制机制创新

□易雪玲

一、高职院校“下移”发展理论综述

目前，我国高职院校的发展面临四大问题:一是学校定位问题，即如何找准定位，确定合适的服务面向、合理的培养规格，以区别于本科院校、中职学校和社会培训机构，走差异化发展道路；二是人才培养质量问题，即如何贴近市场，对接产业，走产学研合作之路，践行工学结合的人才培养模式，以缓解人才培养质量与市场需求严重脱节的矛盾；三是办学体制机制问题，即如何创新办学体制，调动行业、企业等各利益相关者合力举办高职教育的积极性；四是生源问题。因此，新时期高职院校的发展战略问题成为教育界关注的焦点。

鉴于此，熊慧萍、蔡泽伟提出了高职院校“下移”的发展理论。他们认为:在国家实施以协同创新为核心的“2011计划”过程中，高职教育可以以高端技能型专门人才培养为宗旨，通过“县校合作”式协同创新，“下移”拓展来实现“上移”提升的发展。所谓“下移”发展，主要是指高职院校要立足所在城市，“放下身段”，将发展空间由大中城市向下拓展至县域或城镇，努力使其功能在城镇社区、乡村社区这些特定的社会、政治单元得以确认、辐射和延伸，从而拓展其在城镇及县域的发展空间——实现“下移”的突破[1]。这里的“下移”，并非培养层次和培养质量的下降，而是高职院校发展空间的下移，是服务功能的向下辐射。“下移”发展是高职院校面对中国工业化、城镇化发展的理性选择。2011年我国城镇化率已达到51.27%，而剔除没有真正融入城市的农民工后，实际城镇化率只有 36%，相对于70%的城镇化目标，城镇化还有很大的发展空间。高职教育下移至县域、城镇，为其经济社会发展提供人才与智力支撑，是进一步推进我国城镇化战略的有效途径。同时，“下移”发展是高职教育切合我国产业结构调整的要求和重构教育地区结构的现实需要。弱质的农业、主要分布在小城镇的中端制造业和现代服务业是我国今后产业结构调整转型的重要领域之一，这就给高职教育提出了向县域、乡镇发展，“振兴发展农业教育”、“加快培养农业科技人才”和中高端应用型人才的新要求。

二、“镇校合作”是高职院校适应新型城镇化道路的产学研合作教育新模式

产学研合作是高职教育的基本办学模式，与高等院校相比，高职院校产学研合作的主要目的是应用型、技能型人才的培养，更应该突出“产”、“学”，以教学、生产为中心，提高人才培养质量和企业生产效率。当然，“研”也是题中之义，只是高职院校的研究应该着重于高职人才培养规律研究和生产技术研究。人才培养规律研究是为了提高办学水平和教育质量，生产技术研究则着重于新工艺、新技术开发，主要为了推动企业技术改造，促进科学技术转化为生产力，提高企业创新效益[2]。一直以来，因为高职院校与企业对产学研的认知不同、合作时利益诉求差异大、信息不对称、缺乏合作的长效机制以及高职院校本身“眼高手低”的先天不足等原因，高职院校难以寻觅到合适的合作对象，与企业难以形成长期而有效的合作。那么，新型城镇化背景下，高职院校实施产学研合作教育，谁才是最合适的合作对象？

首先，新型城镇化战略下，中小城镇成为高职教育纵深发展的新空间。党的十八大提出要走新型城镇化道路，即以集约、智能、绿色、低碳的城镇化建设思路来建设城市，从土地城镇化向人口城镇化转变，从追求城镇数量向追求城镇质量、从关注城镇化速度向关注城镇化内涵转变，实现大中小城市的协调发展，其核心内容是人的城镇化。什么是人的城镇化？用李克强总理的话来解释，人的城镇化是一个长期的过程，要有就业支撑和服务保障。可见，新型城镇化有两大内容:一是产业的发展，产业发展带来就业岗位，从而促进农村劳动力的转移；二是公平的服务保障，即着力推进城乡规划、公共服务、基础设施的一体化，让新城镇户籍人口享有住房、教育、医疗等福利待遇，以弥平新老城镇居民之间的福利鸿沟，实现转移人口的市民化，最终提高城镇化的质量。

那么，谁来吸纳未来新进入的城市人口？从理论上说，大、中、小型城市都应该具备这一功能，但目前，由于我国城镇化水平的严重失衡、要素聚集不合理、公共服务不均等，除了农村人口向城镇流动以外，在城镇之间还存在人口向高一级城市流动的突出现象，以致部分小城市和小城镇反而萎缩。然而，大城市已经饱和、膨胀，甚至许多大城市因为规模急剧扩大，基础设施、公共服务、资源、环境、生态等都不堪重负而出现城市病。因此，要实现新型城镇化，将来吸纳新入城居民的主要区域还是中小城市和小城镇。可见，我国新型城镇化道路的关键是中小城市和小城镇的产业发展以及公共服务的改善。

高等职业教育是为产业转型升级和企业技术创新培养复合型、发展型、创新型技术技能人才的教育类型，与经济社会发展联系最为紧密，具有“天然”的亲民性。在促进中小城市以及小城镇的产业发展和改善公共服务的过程中，高等职业教育大有作为空间。首先，高职教育能为产业进一步发展和转型升级提供大量的高端技术技能型人才和高素质的产业工人，高职院校应用技术开发和公共技术服务资源能为企业技术创新和管理创新提供智力支撑。其次，高职教育的社会培训、社区教育、文化传播等社会服务工作能改善城镇公共服务条件，提高新入城居民的文化素质和生活质量，实现新入城居民的市民化，促进城镇的内涵建设，提高城镇化的质量。所以，一方面，新型城镇化战略的实施为高职教育发展提供了很大的空间，另一方面，高职教育为新型城镇化的实现提供人才、智力和文化的支撑。两者相互促进，相辅相成。

其次，中小城镇企业是高职院校深化产学研合作的理性选择。目前，我国面临着经济结构调整和产业结构转型升级的严峻挑战，企业对教育科研的需求十分强劲。在面对着985工程、211工程建设学校和大量的一般本科院校，高职院校在满足大城市大企业的人才和创新需求时捉襟见肘，只能将目标定位在大中城市的中小企业或是小城市、镇区的各类企业。一直以来，大部分高职院校是将大中城市的中小企业作为自己的服务对象，而忽视了中小城镇的各类企业。

然而，中小城镇的各类企业反而对高职教育有着迫切的需求。第一，高职教育培养的人才更符合中小城镇企业的需要。高职面向生产、建设、管理、服务一线培养掌握实用技术的技术技能型人才，其脚踏实地的工作作风、适用的技术技能、较低的劳动力成本、生源和教育本土化特点等等正好切合中小城镇企业对实用技术人才的大规模需要。另外，相比大城市，中小城镇对本科及以上人才的吸引力相对较弱，尤其是民营中小企业，难以吸引到高端人才。第二，高职院校的应用技术研发优势能弥补中小城镇企业，特别是中小民营企业研发能力的短板。高职教师紧贴企业，了解企业技术及工艺发展动态，技术技能人才的培养要求，他们更擅长应用技术研究，工艺改良、设备改造、产品更新、公共技术服务等研发成果正好能满足中小企业对应用技术创新的要求。因此，中小城镇的企业便成了高职院校产学研合作的主体对象。如此一来，高职院校与中小城镇企业的合作成必然之势。

综上所述，高职院校与中小城镇的企业开展产学研合作教育，既是高职院校明确发展定位、深化产学研合作教育、实现可持续发展的现实选择，又是高职院校贯彻实施国家新型城镇化战略的具体途径。

接下来的问题是中小城镇企业众多，规模偏小，大多属于粗放式生产经营的家族企业，经营理念和生产技术都比较落后，对利润的追逐使这类企业的经营行为短视化，以致不能很好地认识产学研合作的价值与意义。那么，该如何选择合作主体和合作载体，高职院校才能与中小城镇的企业之间长期高效地开展产学研合作？中山职业技术学院(以下简称“中山职院”)对此进行了有效的探索，通过“镇校合作”，即高职院校与中小城镇政府合作，借助政府主导与推动，与镇区行业、企业广泛开展产学研合作教育，将办学边界从中等城市向下延伸至乡镇，使教育科研资源辐射到镇区企业、社区，大力培养企业、社区需要的技术技能人才，有效促进当地产业发展和城镇化进程。

三、专业镇产业学院是高职院校“镇校合作”的有效载体

专业镇概念自上个世纪90年代提出以来，已由专业化生产的乡镇经济区域发展到了由若干相互关联的企业在区域内的集聚、主导产业与配套产业协同发展，形成国内外产业竞争优势明显的区域，是一种专业化区域生产的组织模式。“一镇一品”是专业镇经济的基本特点，一般而言，专业镇拥有优势明显的特色产业，规模大，国际国内市场占有率高，具有明显的产业竞争优势。白景坤、张双喜[3]根据专业镇形成的动力，将专业镇分为内生型专业镇和嵌入式专业镇。内生型专业镇是基于自身的资源优势、产业优势和已形成的专业市场建立起来的专业镇，内生型专业镇的企业以民营中小企业为主体，生产建立在家庭工厂的基础上，管理水平低、产业技术水平不高、劳动密集、科技创新能力弱。嵌入式专业镇是通过优惠的政策、优越的地理位置、良好的投资环境、低廉的劳动力成本等吸引外资，承接国际制造业转移而形成的。区内由跨国公司主导生产，大量中小企业配套生产，跨国公司带来了先进的管理系统，技术创新能力较强，但是，本土企业多为科技发展潜力低的劳动密集型产业。因此，不管是内生型还是嵌入式，专业镇的进一步发展都遇到了产业转型升级的严峻挑战。

我国专业镇多集中在珠江三角洲和长江三角洲等经济发达的沿海地带，如:广东、江苏、浙江等省份，尤以广东为甚。专业镇是广东省区域经济社会发展的重要支柱，是全省产业集群集约发展和小区域特色经济发展的主要形态，成为推动全省工业化、城镇化和农业现代化的有效发展模式。2010年，广东省省级专业镇共309个，GDP总值1.1万亿，占全省GDP总值的25%。广东中山市是珠三角地区“专业镇经济”的典型代表，拥有15个省级专业镇，27个国家级产业基地中有19个设在专业镇，专业镇创造的地区生产总值占全市的60%，交纳税收和吸纳就业人数均占50%以上。例如:广东中山的古镇是全国知名的专业镇，素有“中国灯饰之都”的美誉，镇内积聚了上万家灯具制造企业，占有国内60%的市场。当前，面对全省经济结构深刻调整，科技创新日趋活跃的新形势，专业镇必须加快转型升级，完善自主创新体系，持续提升核心竞争力。在这种形势下，一方面，专业镇转型升级面临高技能人才和科技创新两大瓶颈，另一方面，高职教育“校企合作”办学模式、“工学结合”的人才培养模式也遭遇产业资源和企业资源短板，产学研合作在很多高职院校还仅仅停留在观念层面，成了求而不得的空中楼阁。

中山职院为了深化产学研合作，创新办学体制机制，提高人才培养质量，切实为专业镇产业转型升级和企业技术创新提供服务，与专业镇政府合作办学，在镇区产业基地成立产业学院，将教育资源、办学空间向下延伸至镇区，将学校、专业办在企业家门口，在政府主导下，主动与行业企业的产业资源结合，挖掘行业企业生产资源，并将其转化为优质职业教育资源，建立与行业企业合作办学实体，扎实推进“工学结合”的人才培养模式。因此，专业镇产业学院是学校依托现有重点专业群和特色专业群，与专业镇政府在其产业园区合作兴办的，集学历教育、社会培训、技术研发与服务等功能于一体的教育实体机构。

目前，中山职院与“全国灯饰之都”古镇镇政府合作在国家火炬计划照明器材生产基地成立“古镇灯饰学院”，与南区政府合作在国家火炬计划电梯特色产业基地成立“南区电梯学院”，与沙溪镇政府合作在中国休闲服装生产基地成立“沙溪纺织服装学院”，与全国十强镇小榄镇政府合作在小榄商贸物流园区成立“小榄工商学院”。目前，已基本形成以中山职院为中心，四个产业学院分布于周围镇区的网络型办学格局。

专业镇产业学院是在“镇校合作”基础上组建的多元办学实体，办学主体由高职学院、镇(区)政府、行业协会、企业、科研院所、其他教育机构等单位组成。各方代表组成产业学院的决策机构——理事会，镇政府主要负责改善合作教育环境，通过产业规划、政策措施、行政监督等手段成为产业学院产学研合作教育的主导，推动、监督与评价者。行业、企业主要根据产业发展需要，对专业发展及技术技能人才培养提出要求，并通过与学校合作完成技能教学、学生顶岗实习、实训基地建设、双师型教师培养、技术研发、社会服务，招生与就业等进行产学研合作教育，提高技术技能型人才的培养质量。高职院校是教育实施主体，主要承担教学的组织、实施与管理、学生的管理与评价等任务。产业学院驻扎在企业家门口，可以便捷地与行业企业交流与沟通，及时获得行业企业的最新信息，更充分地获得学生顶岗实习岗位的机会和就业机会，提高学生顶岗实习的对口率，同时也能及时更新教学内容，将产业最新技术元素和管理手段融入课堂教学，还可以缩小企业兼职教师教学之间的时空矛盾，实现对企业兼职教师的高效聘任与管理。专业镇产业学院的运作，可以提高专业人才培养质量，使人才更加切合专业镇经济社会发展需要，更加符合企业对技术技能人才的要求，能为企业员工素质的提高和创新能力的增强提供有力支撑。专业镇产业学院是专业对接产业的平台，基本实现学校与企业、课程与岗位、教师与车间、教师与技师、实习与就业、学生与职员的无缝对接，基本解决学生实习、双师教师队伍建设与管理、应用技术研发等高职教育难题，提高人才培养质量和社会服务能力。所以，专业镇产业学院是“镇校合作”的有效载体，是学院校企深度、紧密、长期合作的实践平台。

四、“镇校合作”专业镇产业学院办学体制机制创新

办学体制机制创新是进一步深化校企合作办学模式，提高职业教育人才培养质量的关键，引起了国家和教育界的高度重视。在《国家中长期教育改革和教育发展规划纲要 (2010-2020年)》(以下简称《规划纲要》)提出职业教育要“调动行业企业的积极性。建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化”。2010年7月，为贯彻落实《规划纲要》精神，教育部、财政部颁布《关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施工作的通知》(教高[2010]8号)，将“校企合作体制机制建设”作为新一轮国家示范性高职院校建设的首要任务。

校企合作办学体制机制创新主要解决由谁投资、如何管理、如何运作三大问题，在政府、学校、行业企业、学生家长之间形成清晰的权责利关系，扩大教育机构的办学自主权，提高职业教育办学的灵活性和高效性，使高等职业教育能稳定持久运行。为了使专业镇产业学院能进一步深化产学研合作，切实实施职业教育“政校企”等多方合作办学，中山职院在三个方面进行体制机制创新，以理顺镇政府与产业学院、行业企业与产业学院、学校与产业学院的关系及产业学院内部各部门、各事业之间的关系，保证产业学院能高效、稳定、灵活运行。

(一)建立政府主导的“镇校企”多元投资体制，解决“谁投资”的问题

投资体制是一个能不断吸引教育资源，并理顺投资者权责利关系的运行体系。专业镇产业学院实行政府主导的“镇校企”多元投资体制，以吸纳镇(区)政府、行业企业、科研院所、学校等多方资源合力举办职业教育。多元投资体制主要涵括两方面内容，即镇政府主导下的多元投资主体和明确投资主体权责利关系的协议和制度。

产业学院“多元”投资体制的形成分两步，首先是学校与镇(区)政府签订“镇校”合作办学协议，由学校和政府共同出资组建产业学院，形成产业学院启动资金的二元投资体制；在产业学院运行过程中，在政府主导下，吸收行业、企业、科研院所等投资或捐赠等支持职业教育，构建产业学院运营资金的多元投资格局。因此，产业学院是在镇政府主导下，由行业、企业、社区、科研院所、其他院校等多方投资形成的多元办学实体。在投资协议的基础上，制定财务管理制度、人事管理制度和资产管理制度等，明确办学过程中合作各方在资源(人、财、物)的配置与管理权限、利益分配等，以促进“镇校”合作办学协议有效实施和各方合作顺利进行。

(二)建立“理事会领导下院长负责”的决策管理体制

要提高办学水平和人才培养质量，必须创新学院的决策管理体制和治理结构，增加学院办学的自主权，促成院校学术权力和行政权力双轨运行的管理与决策机制，使其能积极响应市场因产业发展和技术革新对人才需求的变化，着力进行教育教学改革。决策管理体制的构成要素包括决策管理目标、决策管理机构及其主体、决策管理制度与流程、管理者与被管理者之间的权责利关系等。镇校合作的产业学院实施“理事会领导下的院长负责制”。理事会是产业学院的决策机构和监督管理机构，由镇政府、行业协会、商会、企业、学校、科研院所等机构代表组成。其责权利及工作规范通过理事会章程和秘书处、理事会的工作制度等予以明确，席位多少和理事会成员将随着产业学院的发展、企业投资状况等进行调整。理事会的职责是对产业学院的资金预决算、院长聘任、办学方向、办学规模、校企合作等重大事项做出审议与决策，对人才培养、专业发展等给予指导。产业学院通过公开招聘选拔职业院长，成为理事会决策的第一责任人和执行者，并制定配套的激励与考评制度，形成产业学院的执行机制，在理事会和院长之间形成管理与被管理的关系。学校与产业学院的关系则是由学校产业学院领导小组牵头，组织相关部门制定的系列管理制度来确定的，包括人事管理制度、财务管理制度、资产管理制度等。这些制度重点探索“柔性人才流动机制”，突破校企之间的编制壁垒，打通学校和企业之间人才流动的通道，在整个学院及相关产业内协调师资，建立相互融合的人事管理制度。探索“一校两制”的资产分类管理制度，成立资产管理公司，突破事业单位资产管理模式，对不同主体投资形成的资产采用不同的管理目标和管理机制，力争国有资产、捐赠资产保值增值，市场投资资产(主要是行业企业的股份投资资产)和事业单位经营性资产确保能带来效益。同时，针对产业学院建立“二级财务管理制度”和“财务专员派驻制度”，由学校派驻财务专员负责产业学院的收支管理。

(三)建立以校企“六共”协同育人机制为主的内部运行机制

校企合作是高职教育的基本办学模式，工学结合是高职教育的人才培养模式，要践行工学结合的人才培养模式，必须走校企合作的道路。构建校企协同育人机制，创新产业学院的内部运行机制，才能有效落实工学结合的职业教育理念。中山职院根据产业学院的功能和其多元办学的性质，通过合理设置产业学院的内部组织机构，创新合作企业的管理制度，设计合作企业的遴选和退出机制，建立校企共同创新、专业共建、人才共育、师资共培、资源共享、实习就业共担的协同育人机制，构建高效的产业学院内部运行体系。

综上所述，在我国新型城镇化背景下，高职教育向下拓展，“镇校合作”是实现我国新型城镇化目标的有效途径，服务县镇、服务中小企业是高职教育重新定位、提高培养质量、解决生源短缺问题的理性选择，是深化产学研合作体制机制的大胆创新。专业镇产业学院是高职教育“镇校合作”的具体模式，其在投资体制、决策管理体制、运行机制三方面创新构成“镇校合作”的制度设计基础。

[1]熊惠平，蔡泽伟.“县校合作”式协同创新:高职教育“下移”发展简论[J].教育与经济,2012(04):43-45.

[2]俞位增，蔡泽伟.高职院校产学研结合模式的探索与实践[J].2001(11):5-7.

[3]白景坤.专业镇的内涵及中国专业镇的类型分析[J].经济问题，2003(12):17-20.