创新社会管理的法治思考

汪秀梅

（中共酒泉市委党校法学教研室，甘肃酒泉735000）

法治作为人类社会文明进步的成果，是任何现代国家和社会一致追求的目标，加强法治建设是依法治国方略的具体实践与体现。社会管理本质上就是对国家的治理，而对国家治理的基本方略是依法治国。加强和创新社会管理，是社会管理领域的一场深刻变革。

一、社会管理创新必须在法治的目标和框架下进行

当前的各种社会管理的具体创新举措，都应当在法治的目标和框架下进行，要防止社会管理的非法治化现象，真正做到依法行政、依法办事。

1.法治是社会管理创新的目标。加强和创新社会管理就是按照宪法和法律的规定，正确处理国家、社会、集体、个人之间的权利义务关系，正确处理人民内部矛盾和纠纷，正确处理社会各阶层的关系和利益，从根本上促进社会和谐。在社会主义和谐社会的六大基本内涵中，民主法治列在首位，建设法治国家也是以实现和谐、公平、有序为要义。两者最终目的都是实现社会主义和谐社会。

2.法治是社会管理创新的基本任务。社会管理的基本任务是协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等，这与推进依法行政、建设法治政府的根本任务和要求是相同的，同属法治建设范畴。当一个社会管理创新方案提出之后，法治机制要将其制度化，合理适当地配置权限、程序和责任，确保其有效实施。

3.法治是社会管理创新的重要方式。法治建设与社会管理都是一项庞大的系统工程，必须整合各方力量，充分发挥“党委核心作用、政府主导作用、社会协同作用、公众参与作用”，只有社会各方面的力量得到最大限度的发挥，才能使社会管理创新工作和法治建设得以健康、有序、高效地推进，才能更好地解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题。两者的推进方式有着极为相似之处。

4.法治是社会管理创新的重要保障。推进法治国家的建设，必须积极进行社会管理创新。唯有如此，才能将依法治国基本方略落到实处，大大提升国家法治水平。同样，社会管理创新作为依法治国的具体举措也必须在法律的框架内进行管理体制和机制的革新，在法治原则下思考社会管理创新理念和措施。两者良性互动，相辅相成。

二、当前社会管理创新需要解决的问题

随着改革开放的不断深入和市场经济的逐步完善，我国经济社会状况发生了深刻变化。经济社会的发展和变迁给社会管理带来了许多问题与挑战，主要表现在以下方面：

1.民生问题凸显，社会矛盾多发。近几年，我国进入了“矛盾多发期”，各种群体性事件层出不穷，与之相应的，是维稳成本的大幅度提高以及“越维越不稳”的恶性循环。特别是随着我国市场体系的初步建立，利益分配的格局出现了较为严重的分化，已经形成了以失地农民、进城务工人员、城市下岗职工、拆迁户等为代表的弱势群体。他们不仅缺乏在市场中致富的机会与资源，就连自身的合法权益和生存的基础资源也屡遭侵害。群体性事件是当前影响社会稳定的重要因素，而弱势群体是各类群体性事件的主体。若不从根本上解决利益分配的失衡问题，一味以追求GDP、政绩工程为目标，或者以稳定为名压制合法利益的表达，不仅无助于纠纷的解决，反而会使社会更不稳定。要想化解社会矛盾，“堵”这条路是走不通的，应当转变思路，寻根溯源，从源头上减少和化解矛盾。

2.社会管理理念落后。正确的社会管理理念是社会管理创新的先导，是确保社会管理创新实效性和持续性的重要基础。重塑政府行政理念，就是要积极回应社会需求和公民诉求，实现以经济建设为主向以公共服务为主的转变，由管理型政府走向服务型政府。建设服务型政府，关键是深入推进政府职能的转变。国务院《全面推进依法行政实施纲要》将我国政府的主要职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。在这些主要职能中，“经济调节”和“市场监管”明确了政府经济职能的重心是通过宏观调控和市场监管等手段培育公平有序的竞争市场，维护经济的稳步健康发展；“社会管理”和“公共服务”为政府职能转变明确了方向，即政府职能重心由经济转向社会，以社会为本位，最终实现由管理型政府向服务型政府的转变。

3.社会管理主体单一。在计划经济体制下，政府职能被无限放大，政府对经济进行全方位的直接干预导致了经济停滞和政府机构膨胀。改革开放以来，我们逐渐实现了由“全能政府”向“有限政府”的过渡，但总体来说，社会管理主体单一的问题还没有得到根本解决。事实证明，社会组织和企事业单位的自律、自治，基层村民、居民组织的自治，是达成良好社会管理的极为重要的方面。现代社会管理绝不可能单独依靠政府来完成。因此，社会管理主体多元化的重要方面是培育社会组织，促进社会自治。

4.社会管理方式僵化。传统的一元社会管理模式已经不能适应现代社会经济的变革。面对社会管理领域出现的新问题、新情况，单纯依靠行政手段很难有效完成社会管理的目标。刚性的管理手段运用较多，柔性的管理手段运用较少；公民参与社会管理不够，缺乏有效的平台和途径；社会管理容易搞运动，缺乏制度化、常态化；社会管理的信息和资源不够公开透明；社会管理手段存在着“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”的尴尬。

5.社会管理法律体系不健全。改革开放以来，我国在社会管理法律体系建设方面做过一些努力和尝试，也取得了一定的成绩，但是相对于复杂多变的社会管理领域对法律法规的需求来说，我国在社会管理领域的立法明显滞后，有的领域甚至是法律空白。实现社会主义法治的前提和基础是有法可依，而社会管理领域法律法规的滞后甚至是缺失，将会阻碍我国社会管理的有效运行。

6.社会矛盾纠纷解决机制不畅通。随着经济建设的快速发展和城市化进程的加快，各类社会矛盾纠纷日益增多，并且呈现出一些新的特点：矛盾纠纷的双方以个人同组织、公民同干部之间的纠纷占多数；矛盾纠纷多为涉法纠纷；群体性纠纷突出，对抗程度增强。面对不断产生，不断变化的社会矛盾纠纷，我国现有的纠纷解决机制显得力不从心。许多社会矛盾纠纷不是通过正常的法律途径解决，而是更多的通过信访或者其他非法律途径解决。

三、依靠法治保障创新社会管理的主要路径

在推进依法治国，建设法治国家的时代背景下，深化社会管理创新需以法治为保障。新时期的社会管理只有发挥法治建设的独特优势，在法治底线原则的基础上加强和创新，才能更好地步入法治轨道。

1.发挥法治导向功能，全面推进社会管理理念创新。思想是行为的先导。充分发挥法治的导向作用，在法治的大平台、大背景下谋划推动社会管理创新工作才具有更强的生命力。当前，必须确立“崇尚法治、法律至上”“依法管理、综合施政”“以人为本、服务为先”“多方参与、共同治理”“公平优先、权利优先”等社会管理理念，大力转变部门职能，着力推动部门工作向社会领域延伸，加快从行政主导的管理模式向法治主导的管理模式转变，从根本上改变重部门责任、轻社会责任，重业务管理、轻社会管理，重行政审批、轻引导监管的现象。

2.发挥法治保障功能，着力推进社会管理法治平台的创新。深入推进社会管理创新，就要基于法治的本质要求，改革传统的社会管理模式，从影响和谐稳定的源头性、根本性、基础性的民生问题入手，全面搭建法治平台，充分发挥法治的保障功能，用法治的手段化解社会矛盾，促使社会管理创新工作取得突破性进展。第一，构建公众参与管理平台。通过建立重大决策事项调查研究制度、重大事项集体决策制度、专家咨询和听证公示制度，便于公众及时获得政府公开的各种信息，为公众参与管理提供平台和渠道，从决策施政上预防社会问题的产生。第二，构建官民平等对话平台。以全新的理念、刚性的制度、扎实的举措，深入推进行政机关负责人出庭应诉和行政争议综合化解工作，着力实现由“被动应诉”向“主动作为”的转变，从平等对话中消除官民对立情绪。第三，构建素质提升平台。大力推行“公民法治驿站”“爱心普法邮路”“法治金钥匙工程”“法治强民工程”“网上学法用法工程”等载体建设，广泛开展法治文化示范点评选活动，拓展法治文化阵地建设，全面培育法治文化氛围，增强全民法律素养，提升其依法维权的能力。第四，构建司法救助平台。紧扣司法为民的核心要求，进一步加强法律援助、司法救助、社会救助等工作，建立法律援助基金会，全面构建社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社保体系，从社会救助上化解矛盾纠纷。第五，构建实事惠民平台。坚持群众路线，牢固群众观点，深入开展法治惠民实事评选活动，切实将群众工作作为社会管理的基础性、经常性、根本性工作，围绕社会热点、难点问题，真心实意为群众谋利益，扎扎实实为群众办实事，从惠民实事上回应好群众诉求、维护好群众利益。第六，构建述法述安考评平台。把社会管理创新纳入党政领导班子和领导干部年度考核，对党政领导干部在德、能、勤、绩、廉考评的基础上，增加社会管理创新中“法治”与“平安”的内容，实行“七位一体”的干部考核机制，真正以科学发展论英雄、用干部，从政绩评估上树立新导向。

3.发挥法治调控功能，有序推进社会管理源头机制的创新。和谐社会不是没有矛盾和纠纷的社会，而是矛盾纠纷可控，可以得到妥善处理、及时化解的社会。因此，从源头预防、排除、化解社会矛盾和纠纷显得至关重要。第一，强化诉求表达机制。充分发挥党政组织的职能作用，善于运用社会资源，发展社会组织，加强与人民群众的联系沟通，不断拓展民生诉求有序表达的渠道，引导群众依法有序表达诉求。第二，强化矛盾调处机制。一是深化、拓展大调解机制，着力构筑行政争议预防和化解机制，加强行业调解、社会组织调解工作，运用教育、对话、协商、谈判等方式解决不同利益主体之间的利益冲突，建立有效的利益协调机制。二是积极抓好基层矛盾纠纷排查调处、社会稳定风险评估、司法全程全员全面调解、涉法涉诉信访化解、群体性事件预防处置等配套机制建设，推进大调解不断取得新成效。第三，强化社情民意调查机制。积极开展“大走访”“大接访”等活动，倾听百姓呼声、了解社情民意，对收集到的各类社情民意信息进行整理归纳、综合分析、调查核准，对可能引发社会矛盾纠纷，影响社会和谐稳定的热点问题，做到早预见、早发现，并及时会同相关部门依法妥善处理，力争把不和谐、不稳定因素消除在第一时间。同时，定期发送平安法治信息报表，使平安法治信息成为各级党政领导科学决策的一个重要依据。

4.发挥法治规范功能，依法推进社会管理重点项目的创新。项目化管理是现代管理的先进理念。在破解社会管理难题中，要始终以“遵循原则、依法创新、规范管理”为宗旨，以项目化建设为抓手，确保社会管理创新项目向科学化、系统化、信息化、法治化迈进。第一，遵循“以人为本、方便群众、提升效能”的原则，大力深化创新流动人口服务和管理体系。着力推行“以证管人、以业管人、以房管人、以网管人、以人管人”的服务管理模式，切实提高服务和管理水平。第二，遵循“衔接管控、服务管理、教育帮扶”的原则，大力深化创新特殊人群教育帮扶体系。把管理与服务、控制与疏导、改造与帮扶结合起来，促使特殊人群更好地回归社会、融入社会，努力减少社会对抗。第三，遵循“积极引导、依法管理、确保安全”的原则，大力深化创新互联网虚拟社会管理体系。综合运用法律、行政、经济、技术等手段，建立健全集预警、引导、处突于一体的网络维稳新机制，最大限度地发挥其积极作用、遏制其消极影响。第四，遵循“依靠群众、立体管控、齐抓共管”的原则，大力深化创新社会治安防控体系。积极建立健全打防管控结合、点线面结合、人防物防技防结合、网上网下结合的立体化社会治安防控体系。第五，遵循“权力制衡、还权赋能、民主自治”的原则，大力深化创新新型社区建设体系。围绕“社区组织规范化、社区工作者专业化、社区管理网格化、服务体系标准化、服务组织社会化、民主实践制度化、社区工作信息化”的总要求，全面构建以社区党组织为核心、社区居委会为基础、社区服务中心为平台、综合治理办公室为支撑的各类社会组织为补充、社区居民广泛参与的社区服务管理新模式，不断提升基层社区建设和谐社会的水平。

［1］胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-02/20/c-121101348-3.htm，2011-02-20/2013-10-10.

［2］中央关于文化体制改革若干重大问题的决定（全文）［EB/OL］.http://www.china.com.cn/policy/txt/2011-10/26/content-23726299.htm,2011-10-26/2013-10-20.

［3］国务院新闻办公室.中国的法治建设［EB/OL］.http://www.gov.cn/zwgk/2008-02/28/content-904648.htm,2008-02-28/2013-10-15.