农村基层民主的创新路径探微

朱麦囤

（郑州航空港经济综合试验区滨河办事处，河南郑州450000）

一、民主监督是农村基层民主的核心问题

我国广大农村实行村民自治以来，所取得的成就曾经引起了海内外的广泛关注。但是，时至今日，农村基层民主仍然没有摆脱诸多困境，诸如村委会选举乱象，两委关系紧张，村组干部侵害村民利益等。并且，越是经济发达的地方，越是利益纠结的地方，矛盾越多，问题越突出，民主的呼声越高。出现这些问题的原因很多，而民主监督缺失是普遍现象，尤其是制度化的民主监督不到位，对公权力的运行缺乏必要的制约和制衡，民主监督中的“民”的主体地位、主体作用难以体现，民主监督没有形成“不越雷池一步”的威慑力量，民众的诉求和利益得不到表达与保障。由于制度化民主监督的缺失，民主就会形同虚设而名存实亡，最终陷入困境。

民主监督在推进基层民主政治中的意义和作用是明显的，因此受到各级领导的普遍重视。但是认真分析一下会发现，一些地方的民主监督是外加式、注入式、标签式的监督，中看不中用，治标不治本，造成民主监督主体错位，缺乏来自于“民”的内生动力。村务监督委员会、村情民意小报、明白墙、公开栏等，常常是“长官意志”的体现，是领导们（包括村组干部）炫耀政绩的“人造盆景”，民主监督在这里走了调变了味。民主监督中的“民”，主体地位显现不足，而官的影响挥之不去。

民主是由民做主，不是为民做主。在民主监督中，要体现群众这个“民”的主体地位，政府的领导是引导而不是主导，是创造条件让民主监督更具活力。民主监督需要激发内生动力，才可能有力、有效，也才能形成制衡、制约的威慑力量，而由群众所形成的民主监督的主体力量来自于民，因而具有和基层群众同呼吸共命运的内在联系和价值认同。民主监督不能期望权力运作中的良心发现，不能寄希望于当权者的自我道德约束，要以监督所形成的刚性力量成为公权力运行中公平公正意义上的制衡和制约，以监督推进民主，以民主推进监督。

有了以“民”为主体的民主监督，还必须建立制度化的民主监督的体制、机制，没有制度化的民主监督，民主监督就没有一定之规，就可能成为监督者的随心所欲，民主监督的力量和作用就要大打折扣。民主监督要有制度保障，要有机制活力，不能流于形式，不能搞官样文章，不能昙花一现，不能成为新的权力工具，成为个别人手中的特权，要防止民主监督异化、固化为新的特权。这就是民主监督推进民主的制度性选择问题。

民主监督推进民主的制度性选择，就是按照民主的原则、民主的要求，建立规范化、制度化的民主监督的体制和机制，让民主监督在规范化、制度化的轨道上运行。这包括民主监督的组织形式、运行方式、监督对象、监督范围、监督程序、监督方法等。如果能够将规范化、制度化的民主监督上升到法律层面，成为国家意志，将民主监督的制度性选择以法制的形式规定下来，民主监督就具有了法律意义上的全新解释，就具有了法律效力，就会更加有力地推进基层民主政治的进程。

二、家庭联户代表制度是农村基层民主的现实选择

家庭联户代表制度，充分利用乡村社会的传统资源，不仅创新了村民选举制度，而且使农村民主管理、民主决策和民主监督得到落实。

1.家庭联户代表制度的做法。第一，选举农村家庭代表和联户代表。选举农村家庭代表和联户代表，建立“一户一代表，十户一联合”新型管理体系。每个家庭推荐一名18岁以上的家庭成员作为家庭代表，代表全家参与联户和村组事项的决议，负责“上通下达”及对家庭成员的教育管理；每10家农户再组成一个联合体，通过民主选举、村组把关，从10名家庭代表中推选一名联户代表，由镇政府审核并颁发聘任证书后，按照少数服从多数的原则，义务参与村组各项事务的决策和管理，负责所联系10户村民的“上通下达”和教育管理。联户代表任期3年，任满重新选举，可连选连任。第二，组建村民组委会。以村民组为单位，由联户代表与村民组长组成组委会，共同管理村民组重大事务，对村民组的财务收支、款物发放、土地分包转让等享有知情权、参与权、建议权和决策权。通过召开组委会，广泛收集民意，及时准确地向村委会提出意见和建议，做到小事不出组，大事不出村。同时，在组委会的带领下，各联户代表积极带领联户群众，组建各类经济实体，共同发展。第三，成立村民监督委员会。按照10：1的比例从联户代表中选举产生村民监督员，组成村民监督委员会（以下简称“监委会”），作为联户代表全体会议的补充形式和常设机构。监委会成员任期3年，其职责：一是对村委会工作进行日常监督，并将监督情况向联户代表会议报告；二是全面监督村组财务收支情况，村组财务重大收支项目事前必须征求监委会意见，事中接受监委会监督，事后接受监委会审核，未经监委会审核合格的支出项目不能入账；三是对于重要村务，如征地、拆迁、村民待遇、户籍管理、重大经济合同等，村两委必须在征求监委会意见后，再提交联户代表全体会议表决。为了保证监委会成员工作履行职责，规定监委会成员不得由村组干部及其配偶、亲属担任；监委会主任由监委会成员轮值，轮值期限为一个月，轮值期间，监委会主任对监委会负责。监委会把村民最关心的问题及时反映到村两委和镇政府，同时把镇政府、村两委的工作思路及时反馈给村民，使村民监督村务的权利得到有效落实。在村级财务管理中，收入、支出必须有当月监委会轮值主任签字并加盖监委会公章和村支书、村主任同时签字，并且记账权、签字权、保管权相互监督，即一印把关，二笔签字，三权监督。家庭联户代表制度，从最基本的家庭开始，通过选举家庭代表、联户代表，组成组委会、监委会、村民代表大会，建立了“家庭联户代表三会制”这一制度架构，形成了村支部领导决策、村委会执行落实、监委会负责监督，相互制衡、相互监督、相互支持的工作体制。同时，形成了镇——村——组——联户代表——家庭代表的联动和无断层管理体制，使农民群众行使民主权利的内容更加具体，方式更具操作性。

2.实行家庭联户代表制度的经验。第一，从民主监督的意义上来说，家庭联户代表制度为民主监督的实施提供了制度平台，建立了广大农民群众依法直接行使民主权利的有效载体。现行农村家庭联产承包经营体制下，农民以个体经营为主，越来越多的农民群众摆脱了土地的束缚，从事加工业、服务业或外出打工，经营方式自由、分散，不易组织、不便集中。同时，随着经济社会的快速发展，广大农民群众的民主意识进一步增强，参与民主政治生活的积极性明显提高。因此，实现民主自治、发展基层民主，迫切需要建立和完善广大农民群众依法直接行使民主权利的有效形式。实践证明，通过推举家庭代表和联户代表，建立组委会、村民监督委员会，使推进村民自治和发展基层民主的原则要求有了具体的实现形式，成为分散经营体制下农民群众直接行使民主权利的有效载体，使广大农民群众的利益得到了保障，诉求得到了表达，参与公共事务管理的愿望得到了实现，从而适应了当前农村经济社会的快速发展，也破解了农民组织难、民主实施难、村务监督难等现实问题。第二，设立组委会、村民监督委员会，对村组事务实施全过程监督，是从制度和机制层面上对村组干部权力进行分权制衡的有效形式。组委会、监委会在制度设计上是由全体联户代表直接民主选举产生，直接对全体联户代表负责，而不是对村民组长、村委会负责，这个定位决定了组委会、监委会成员事事都要为村里大多数村民利益着想。同时，组委会、监委会对村组事务进行全过程、全方位监督，能够及时发现问题、启动纠错系统，从制度和机制上促使村干部不敢、不能滥用职权。一是改变了基层政权运行中的政治生态。由于民选联户代表的加入，改变了村民小组由少数几个人，特别是组长一人说了算的局面，使组委会的权力运行有了更坚实的民意基础，村民组长官小权力大的局面得以打破。而监委会是独立于村委会之外的监督机构，在村级权力运行中起到了制衡作用，形成了村党支部领导决策，村委会落实执行，监委会监督制约的“三驾马车”。二是民主的力量进入村组权力运行的“发声系统”。在当前农村村级组织架构下，如何从制度和机制层面，发展基层民主，保障人民群众享有更多更切实的民主权利，是农村改革和发展所面临的重大问题。组委会、监委会的建立，创新了基层社会管理的形式，有效地实现了民主监督，发展了基层民主。民主的力量进入村组权力运行的“发声系统”，民意诉求的各种声音有了顺畅表达的渠道，利益纠纷和矛盾冲突民主协商解决，密切联系了群众，化解了干群矛盾。三是构建了反腐倡廉的制度防线。有了组委会、监委会这样的制度保障，规范了权力运作，消除了滋生腐败的温床。权力运作的程序、过程、结果公开透明，干部清白群众明白。制度防线成为任何人不能逾越的“雷池”，具有强烈的警示作用和规避意义。村民组财务收支必须有联户代表签字，加盖组委会公章。每月结算之后进行对账，账面余额相符，由村民组长联户代表组成的组委会共同签字生效。四是推进了民主政治进程。新型城镇化建设、重大建设项目推进、征地拆迁、补偿安置等事情，都绕不开村组，最终都要落实到村组。没有对村组权力的制约和监督，就极有可能形成权力黑洞，出现“上了一个项目，倒了一批干部”的情况。组委会、监委会在村组基层政权运行中，用制度的力量，处理纠纷化解矛盾。征地拆迁、补偿安置、村民待遇等牵涉群众切身利益的大事小情，村支书、村主任、村民组长都要按制度规定，通过组委会、监委会、联户代表大会表决，不能个人说了算，让权力的运行有了制度依靠，有了规矩方圆。第三，发展基层民主，促进农村经济发展和社会和谐，是需要切实解决的一个重要的政治性、政策性问题。家庭联户代表制度，一开始就受到广大人民群众的衷心拥护，显现出其发展基层民主的优越性，是新形势下基层干部、群众从制度和机制上丰富民主自治形式的有益探索和尝试。专家学者们一致认为，家庭代表、联户代表，组建组委会和村民监督委员会的做法完全符合《村民委员会组织法》，更可贵的是，这一探索对于广大农村如何实现村民自治、发展基层民主、促进农村和谐、巩固基层政权，将起到重要的引导和示范作用。郑州市中牟县已普遍推广家庭联户代表制度，并把这一制度上升为郑州经验，曾在河南工作的陈全国书记到西藏任职后，在当地普遍推广联户代表制。这一制度也引起了有关研究机构、专家学者和中央及省市多家媒体的广泛关注，产生了广泛的社会影响。农村社会问题研究专家于建嵘认为：联户代表制度抓住现实农村中的主要矛盾，在现有法律框架内，把党依法执政、政府依法行政和村民依法自治有机结合起来，对当下基层民主的运行和深化有着重大的意义和价值。

3.实行家庭联户代表制度的效果。郑州航空港区在村委换届选举中，依靠家庭联户代表制度规范选举，全区的换届选举顺利进行。群众说：啥是村民自治，联户代表制度就是村民自治；啥是群众当家做主，联户代表制度就是群众当家做主。村民自治不是一百口人乱当家，谁说了都算，得有规矩得有方圆，联户代表制度就是规矩就是方圆，有了规矩有了方圆，啥事都好办。白沙镇在实行家庭联户代表制度以前，村委换届选举，23个行政村有一半以上的村选不出村委会，黑恶势力掌控选举，宗族势力左右选举，贿选、强选等问题不同程度地存在。家庭联户代表制度的推行，疏通了民意表达的渠道，民主选举有了规矩，选举乱象选举怪圈被打破。第二，联户代表制度让民主管理、民主决策、民主监督落到了实处，人民群众的主体地位得到了体现。通过推举家庭代表、联户代表，代表自己的民主意志，行使自己的民主权利。通过组委会、监委会、联户代表大会这样的组织形式，参与具体的民主管理、民主监督、民主决策。这样的民主，激发了民主的内生动力，管理、监督、决策在民主系统内按照规定的程序运转，不再是外来的、强加的、贴标签式的民主，是真正的代表民主意志行使民主权利的民主，产生了实实在在的民主效应。公共权力的运行，受到了来自于制度的制约和监督，把权力关在了笼子里。监督和制约不是某个人或者一些人的主观意志，而是制度的民主的必然要求。监督和制约不是个别人手中的特权，而是制度的权力，大家共有的权力。权力在阳光下运行，消除了腐败滋生蔓延的土壤，干部清白群众明白。实行家庭联户代表制度后，中牟县白沙镇的300多名村组干部，没有一个人贪污腐化，没有一个人出现经济问题。郑州航空港区滨河办事处实行家庭联户代表制度后，干部群众在联户代表制度的平台上进行民主选举、民主管理、民主监督、民主决策，历史遗留的大量问题得到了解决。牵涉到航空港经济综合实验区发展的征地拆迁、补偿安置、重点项目建设、新型城镇化等诸多问题，曾经引发的村庄暴力、越级上访、集体上访等恶性事件都得到了化解，群众的满意度提高了，社会也稳定和谐了。根据航空港区信访部门的统计，自从实行联户代表制度后，滨河办事处的信访案件一直呈下降趋势。滨河办事处小河刘村监督员靳全德认为，联户代表制度好，主要表现在三个方面：一是解决农村问题有了制度依靠，不是谁说了算，是制度说了算；二是民主公开，不怕有问题，有问题摊到桌面上；三是干部的权力有了约束和监督，群众的权利有了保障。