人户分离下的社区管理模式新探索——基于大明湖街道办事处南北历山和舜井社区的调研

石 磊

我国自改革开放以来，越来越多人常年在非户籍地工作和生活，导致出现特有的“人户分离”现象。随着人口流动逐年增加，“人户分离”现象也变得越来越普遍。根据国民经济和社会发展统计公报数据，2011年全国“人户分离”的人口为2.71亿人，其中流动人口为2.30亿人；2012年全国“人户分离”的人口为2.79亿人，其中流动人口为2.36亿人。从这些数据中我们就能看到经济社会的快速发展已经给社会管理提出了新的难题，带来了更大的挑战。济南市历下区大明湖街道办事处南北历山和舜井社区居委会（这实际上是两个居委会，合署办公）就是济南市面临“人户分离”最为严重的一个社区，近些年来，他们逐步摸索总结出了一套行之有效的应对措施。

一、社区人户分离的原因分析

南北历山和舜井社区地处济南市历下区大明湖街道办事处，位于大明湖南门，按察司街北部。由于老城区大明湖扩建改造，原社区变成了现在大明湖的开放区域，已经没有实际可居住区域。从2004年开始拆迁到2008年全部拆完，南北历山社区和舜井社区有约3000多拆迁户，共计7000余人迁出，已经有约500户左右陆续将户口迁移。截止2013年7月10日，户籍在南北历山社区的有887户，共1832人，无一人居住在此；户籍在舜井社区的居民有1612户，共3761人，其中居住在舜井社区的有251户，752人。这2248户“人户分离”的居民分别居住在济南五区，主要聚居在盛福花园、明福苑、舜清苑、清河小区、泉城花园和友谊苑小区。根据社区居民的具体情况，造成人户分离的具体原因有如下方面。

1.最主要的原因是子女入学

自从小学划片入学以来，优质教育资源一直是买房置业的一大影响因素，如果本身就身处优质小学旁边，居民更是无论如何不想迁走户口。南北历山和舜井社区就是这种情况。历下区历来就是济南市教育资源最丰厚的地区，大量的外迁居民在比较自己新居住地和原居住地教育资源后，考虑到子女、甚至是孙子孙女入学，都不愿将户口迁出。

2.历下区的优惠政策也是一大原因

在就业、低收入保障、养老等各个方面，凭借历下区自身较好的经济基础，居民一般都能享受到比之其他区县优惠的政策。这些优惠政策中尤其值得一提的是2013年实施的大病救助政策。根据2013年1月历下区公布的《低保及低保边缘居民重大疾病救助办法》，在定点指定医疗机构所花的医疗费用，对于低保居民按100%救助，低保边缘居民超过自负基数的部分按90%的比例救助，这在济南市各个区里还是很有吸引力的。对于大量收入有限、无力改变自己现状的居民而言是很有分量的，而大明湖街道老城区居民大多是这种情况。因此，历下区的优惠政策成为了他们保留户籍的又一现实考虑。

3.居民普遍对原居委会的服务很满意

据笔者所接触到的居民反映，南北历山和舜井社区居委会多年来一直竭诚为居民服务，并创新一系列服务形式，不仅便利了居民，同时也为自身在居民中赢得了良好的口碑。老居民对于社区居委会的服务非常满意，虽然居住位置远了，但因为与居委会人员熟悉，还是愿意将户籍留在老社区。

4.对老社区的依恋

大明湖是济南人精神上的花园，是济南人精神的依托所在，是具有千年历史的“泉城明珠”。济南人以居住在大明湖畔为荣。试想一个世代生于斯、长于斯的济南人，突然因拆迁而离开，会令其在情感上何等难以割舍。所以，在人已离去的无奈现实下，户籍就变成了最后的一点点慰藉。这种心态尤其体现在很多在此世居多年的老人身上。

二、以户籍为主的管理模式与当代社会新形势的矛盾

我国建国以来建立的以户籍为主的管理模式，在特定时期起到过特定作用。但是随着市场经济的确立，市场要素中最重要的人员的流动开始与户籍管理制度发生越来越深刻的矛盾。人户分离容易导致以下问题。

1.制约以户籍为基础的一系列政府职能的发挥

户籍管理是我国社会管理的重要方面，其基本职能就是以户籍信息登记为依据，为公民提供行政管理和社会管理的公共服务。由于人户分离人数的日益庞大，使这一基本职能的发挥受到了明显的制约。在人口普查、邮政投递、身份证核发、登记选民、婚姻登记、社会保险、征兵等诸多方面带来不便；尤其是人户分离现象还对我国的计划生育政策的执行、育龄妇女的服务和管理和子女入学入托产生不小的冲击。!!!

2.增加社会管理难度，影响本就有限的公共资源的合理配置

一直以来，我国的人口统计都是依据户籍登记资料而进行汇总。人户分离的大量出现使得户籍登记信息与实际居住人口在数量和分布上产生了不一致，导致人口信息统计不准确，严重影响统计数据的准确性，进而对以统计数据为基础进行的城市行政管理和公共产品提供产生严重不良影响，可能导致政府在财政收支、教育、医疗、养老等方面决策的失误。

三、南北历山和舜井社区居委会的主要做法

在社区面临全面拆迁后的“空巢”情况下，如何发挥作用，开展好各项工作是摆在居委会面前的紧迫任务。居委会在街道领导的关心支持下，树立“以人为本”的理念，发挥每个成员的积极性、主动性和创造性，创新出了从理念到方式的一系列应对人户分离的新举措。

1.变更指导理念

南北历山和舜井社区居委会面对前所未有的困难，积极应对，以自己的聪明才智寻找到了一套有效的措施。这套措施的一个核心理念就是变以前的“以地域为依据提供服务”改为“以人为依据提供服务”。他们原来的工作模式是“居包片、片包组、组包院、院包户的四包工作法”，现在改为“居干包站（信息员联系站、知心话室家庭服务站、党员学习站）、站包信息员、信息员包户的工作法”。

2.创新工作方式

在以上基本理念指导下，他们创新服务，形成了“三站式管理”、“24小时服务热线”和“居委会流动办事”3种服务方式。其中，“三站式管理”是指在盛福花园、明福苑、舜清苑、清河小区、泉城花园和友谊苑等居民较为集中的社区设联络党员小组学习站、知心话式家庭服务站、信息联络站等，由住在这里的骨干居民负责，比如，党员小组学习站的站长去居委会领学习材料，回到小区后发给学习站里的几名党员。同时，居委会下达的一些通知，也通过这些途径向居民传达。

“24小时服务热线”主要是提供预约服务。因为居民离居委会距离一般都很远，为与他们保持联系，方便服务，居委会专门为工作人员配备个人电话，并与办公电话捆绑。居民在任何时段拨打热线，都能及时联系到工作人员。一般情况下，由居民事先确定具体到居委会办事的时间，工作人员准备好，即使非上班时间居委会也安排人员为他们提供服务，比如早上八点以前或下午下班后。

“居委会流动办公”主要是针对一些重大事务，如人口普查、人大换届选举等。通过现有渠道将有关信息通知到居民，然后在事先通知的时间地点为居民集中办理相关事务。这种流动办公也是为适应人户分离而发明创新的，还获得过大明湖街道办事处的“人户分离管理创新奖”。

3.探索“双向管理” 新模式

在进行以上管理和服务创新的同时，居委会还正在探索另一种更加有效的管理服务模式——“双向管理”模式,即由户籍所在地居委会与居住地居委会共同对人户分离的居民开展服务，分工协调。这种模式主要是将服务内容项目分为两类，一类是可以由居民居住地居委会提供的，比如低收入保障、党员组织、开居住证明等；一类是目前必须由户籍所在地居委会提供的服务，比如独生子女费领取、开具特困证明、大病救助、计划生育、换届选举等。对于第一类，协调居住地居委会向居民提供，第二类由户籍所在地居委会提供。这种模式可以说最大限度地便利了居民，同时也有利于两地居委会开展工作。

四、人户分离社区管理模式的启示

“人户分离”现象是对我国目前社会管理提出的严峻挑战，南北历山和舜井社区居委会因为拆迁而面临“空巢社区”的局面，但他们在现有条件下创造性的开展工作，出色的解决了老城区的“人户分离”管理难题。总结现有经验，南北历山和舜井社区居委会的工作模式将会对全市甚至外地市产生较大的启发性。

1. 树立“以人为本”的理念

南北历山和舜井社区居委会树立了“以人为本”的基本理念，变以前的“以地域为依据提供服务”为“以人为依据提供服务”。所有这些转变都是一个目的，为居民服好务，所以，“以人为本”的理念是居委会做好居民各项工作的根本保证。

2. 提高社区服务水平必须发挥党的领导作用

居委会在应对人户分离上，始终得到街道党工委和街道办事处领导的重视，在办公经费、人员配备、办公用房等硬件上都得到大力支持。居委会在开展工作中也尤其注重发挥党员作用，每个居民聚居的社区都要选出几名居民骨干，由他们来传达居委会的各种信息，同时还要组织居民学习等活动。这些骨干基本都是居民中的老党员来担任。

3. 改革现有户籍制度是基本方向

我国现有的户籍制度是1958年后逐步建立起来的，是为适应我国计划经济下的资源“配给”而诞生的，通过对公民身份的严格管理来分配不同的资源。市场经济下，资源按照供需价格进行分配，附着于户籍之上的巨大福利差异因此凸显出来。所以，人户分离是我国人口流动加速、而户籍制度改革尚未完成时的一种过渡时期的特定现象。改革现有户籍制度使其能够适应市场经济对人力资源自由迁徙的要求，同时对公民进行福利平等分配，满足同样身份获得同样福利待遇的公平诉求。

[1]济南现“空巢”居委会 辖区千户无一住在这里[N].济南时报,2013-05-05.

[2]詹鸣.积极应对户籍制度改革对计划生育管理的挑战[A].人口与可持续发展战略国际研讨会(上海)[C],2004.