关于加快推进马边城镇化进程的对策思考

杜长林

(中共马边彝族自治县委 政策研究室 四川 马边 614600)

城镇化水平是衡量一个国家和一个地区社会经济发展水平的重要标志，通常以城镇常住人口占该地区常住总人口的比重来衡量。城市化是人类文明的发展方向，是一个地区由农业化向工业化迈进的必由之路。据联合国公布的数据显示，目前全球城市化水平达 52.08%，欧美发达国家已达 78—80%，发展中国家已达40%左右。2012年中国城镇人口达7.1亿人，城镇化率52.57%，已超世界平均水平。改革开放以来，随着马边工业化进程的加快，城镇化率也逐年提高，2012年马边工业化率达40%，较2011年提高3个百分点;城镇化率达21.5%，较2011年提高2.9个百分点。结合山区实际，在全面推进“两化”互动和全面建成小康社会进程中，马边力争到2015年城镇化水平达30%，城镇人口达到6.6万人;到2030年城镇化水平达到53%，城镇人口达10.6万人。

一、马边城镇化的现状

(一)马边城镇化的主要成效

改革开放以来，随着国民经济的快速增长和社会事业的全面进步，马边城镇化进程明显加快。1978年到2012年，城镇人口由1.90万人增加到4.69万人 (其中非农人口 3.5万人，流动人口1.19万人)，增长2.79倍，城镇化率由12.67%提高到21.50%，提高8.83个百分点。城镇经济(工业经济)实力不断增强，最近几年，以磷化工、农副产品深加工和水电为主要支柱的城镇经济快速发展，工业结构不断优化，建设质量、效益不断提升。2012年新增规模以上企业2户，达22户;规模以上工业增加值增长23%;三次产业结构由 2011 年的 26.57:44.48:28.9 调整为 24.4:46.4:29.2。城镇经济 (工业经济)已占马边总体经济的半壁江山，成为全县社会经济发展的重心。与此同时，近年来马边小城镇发展十分迅速，整体功能得到增强。荣丁镇小城镇建设发展迅速，一座新型的边远山区示范小城镇的雏形初步形成;苏坝、下溪、荞坝、民主、烟峰、雪口山等小城镇得到不同程度的发展。马边县城由原先的2平方公里向6平方公里拓展，形成一座独具山水特色、民族文化内涵的旅游观光城。目前，马边已聘请海口规划设计院对县城《总规》进行修编，编制完成红旗新区、西街特色街区等5个专题规划。按照“北扩南延，五团同创”思路，配套建设休闲、购物、文娱和商业设施，积极打造马边沿河观景带、川南特色商贸区、旅游会展区、精品住宅区、教育办公区，功能分区不断完善。

(二)马边城镇化存在的主要问题

近年来，尽管马边在推进“两化互动”进程中城镇化步伐加快，城镇经济实力显著增强，但马边城镇化水平仍处于落后状态，与全国、全省、全市先进地方相比还存在着较大的差距，主要表现在:

1.城镇化水平落后于全国、全省、全市平均水平。2012年马边城镇化率为21.5%，比全国平均水平52.57%低31.07个百分点，比全省城镇化41%的平均水平低19.5个百分点，也低于全市其他区市县。2012底，沐川县城镇化率为30%，峨边彝族自治县城镇化率为31.51%，金口河区城镇化率为42%。

2.城镇化严重滞后于工业化和整个国民经济发展水平。世界各国的城镇化经验表明，在现代建设过程中，城镇化率往往是超过工业化率的。如美国在1870年工业化率为16%，城镇化率高达26%，到1940年其工业化率为30.3%时，城镇化率则为56%。2012年马边工业化率已达40%，而城镇化率只有21.5%，不但没有超过工业化率，还低了18.5个百分点。按照世界城市化水平的划分标准，高等城镇化地区城镇化率大于70%，中等城镇化地区在30－70%之间，低城镇化地区低于30%。马边处低城镇化水平，城镇化率严重滞后于经济发展整体水平。

马边城镇化率明显偏低，发展滞后，一方面说明马边磷化、农副产品深加工等工业经济发展没有相应促进农村人口向城镇集中，工业吸纳农村人口的能力有限;另一方面说明马边经济实现由传统型向现代型转变过程中，没有带动社会结构实现同步转变，经济发展与社会发展缺乏协调性。大量人口集中在农村，不仅会阻碍社会总需求的扩大，而且会固化和加剧城乡二元结构的矛盾，从而严重制约马边经济顺利进入新的成长阶段。从经济发展水平与城市化率的关系来看，发展中国家在人均GDP超过300美元后城镇化发展都很快，往往超过工业化率。2012年，马边人均GDP尽管达到12800元左右，折算成美元已达2093美元，但城镇化水平仍处于低水平。

3.城市规模偏小、集聚功能较弱，缺乏辐射力较强的经济增长极。马边不但中心城区规模偏小，集聚功能较弱，缺乏对全县经济产生强大拉力的增长极，而且小城镇规模也严重偏小，经济辐射能力弱，缺乏强有力的经济增长点。从中心城区经济规模来看，2012年马边县中心城区GDP占全县经济总量的比重偏小。从小城镇规模来看，平均每个镇的镇区人口只有几千人，镇区企业产值都不大。

4.城镇特色不明、质量不高、基础设施薄弱。马边目前只有民建镇、荣丁镇两个建制镇，民建镇政府在中心城区，荣丁小城镇在镇政府所在地，城镇功能虽然都较全面但缺乏自身特色。其余18个乡目前未建镇，集镇规模都偏小，产业发展不够。在城镇或乡镇经济发展中存在产业结构雷同、重复建设严重等现象，城镇规划和布局缺乏鲜明的个性和特色。目前马边城镇发展仍然是以外延为主，内涵不深，质量不高，所有小城镇中农业和农村人口仍然比重较大。由于镇区规模大多偏小，基础设施投资成本高、使用效率低，加上长期以来“欠账”太多，致使基础设施相当薄弱，功能不全。经济发展的硬环境不优，严重制约了城镇经济的发展。

5.城镇建设和经济发展缺乏应有的规划。城镇建设是百计大计，不能够采取“边规划、边设计、边施工”的方式进行，而目前虽然马边中心县城建设已编制了详细全面的规划，但不少乡镇的城镇建设缺乏整体规划或规划中存在许多不严密的地方，有的地方连本身的发展方向都不够明确，势必会对将来的发展产生一些不利影响。

6.受行政、地域管理等因素的制约，土地、资金、人力和技术等要素不能自由合理地流动。受条块分割的管理模式的制约，城镇建设和经济发展所需要的土地、资金、人力和技术等要素不能自由合理地流动，城镇对各种要素的聚集和扩散功能无法充分发挥，严重制约了城镇经济的发展，特别是在过去一成不变的户籍管理模式下，人口的流动受到制约，城镇对人口的吸纳功能不强，导致城镇人口增长不快。

二、加快马边城镇化进程对策建议

(一)抓住机遇高起点修编规划

各乡镇要抓住大小凉山综合扶贫开发、乌蒙山片区集中连片开发和撤乡建镇的历史性机遇，以全县城市总体规划为纲，从全新的县城地位思考城镇发展的定位，及时对总体规划和详细规划进行修编，尽快形成科学完整的规划体系。

1.科学规划。合理确定城镇人口规模、用地规模，优化城镇的空间布局、形态结构和人居环境，坚持城镇发展与经济发展相适应，要特别注重产业支撑，重点培育特色产业，为小城镇建设提供发展后劲。

2.打造特色。城镇建设要各具特色，要根据自己的人文历史、自然条件、产业优势和发展目标突出规划特色，尤其是彝家新寨建设乡镇要特别注重民族特色内涵的挖掘，突出小城镇建设的民族特色。

3.搞好撤乡建镇。为进一步推进城乡“两化”互动，不断缩小城乡发展差距，根据《国务院批转民政部〈关于调整建镇标准的报告〉的通知》和《四川省民政厅关于四川撤乡建镇暂行标准及其有关问题的通知》要求，结合马边和《马边彝族自治县乡域总体规划》(2008－2025)，撤销下溪乡，改建下溪镇;撤销民主乡，改建民主镇;撤销荞坝乡，改建荞坝镇;撤销苏坝乡，改建苏坝镇;撤销烟峰乡，改建烟峰镇。在此基础上，搞好小城镇建设，完善功能，配套产业支撑，吸纳更多群众入住小城镇。

4.加强对非农人口统计。对城镇户籍人口要统计到位，不能够漏统;对进城务工、经商、办企业的流动人口，要作好相关统计工作，计入非农人口范围统计，提高非农人口在总人口中的比重。在烟峰村、水碾坝村、光华村、新山村等地彝家新寨建设完成后，公共基础设施建设不断完善，公共服务能力不断提高。在群众住上好房子的同时，要搞好产业配套，培育好相关产业，大力发展现代农业，创办一些特色农副产品加工企业，强化产业支撑，让群众有后续收入。加强对居民进行“讲文明、树新风”教育，形成现代文明新风尚，逐步实现由农民过渡到市民。

(二)大力加强城镇建设，提升城镇整体功能

改革开放以来，马边城镇化推进速度大大加快，但大多数小城镇的发展仍处在低水平状态，有的甚至还处于城镇化的初始阶段，整体功能不强，经济聚集力弱，辐射面相对较小，相当一部分小城镇人口仍以农村人口为主。目前小城镇镇区平均人口不到2000人，远远低于合理规模，因此以扩容提质为目标，强力推进小城镇建设是加快马边城镇化进程的关键。只有扩容提质，达到合理规模，才能降低小城镇的基础设施投资成本并提高其使用效率，充分发挥其经济聚集、辐射和带动功能，形成规模效益。

1.统一规划，合理布局。要坚持农村现代化、城乡一体化为方向，做到高起点定位、高标准建设;要根据本地的人口、历史、资源、区位、交通、经济结构等实际情况合理布局;要坚持小城镇建设与发展民营经济、推进农业产业化有机地结合起来，搞好农产品加工销售，促进农村产业结构调整和农业产业化格局的形成，就地消化农村剩余劳动力。

2.加大基础设施投入。加大小城镇配套设施建设，进一步完善小城镇发展功能。当前全县小城镇建设力度有所加大，但不少小城镇仍存在电力设施老化、通讯设施落后、城镇公用设施不配套等基础设施建设落后的状况，一定程度上阻碍了小城镇整体功能的发挥。当前要在科学规划的指导下，加大城镇基础设施投入，搞好电网和通讯设施改造，加强城镇公用事业建设，为小城镇发展创造良好的硬环境，使小城镇的整体功能得到充分的发挥。

3.抓好小城镇土地开发。采取“以地生厂、以厂生税、以税生财”等方式走活土地开发这着棋，鼓励民间资金投资小城镇建设。逐步改变乡镇范围内企业分散的现状，统一规划，将办在行政村或自然村甚至办在农民家里或家门口的企业中有条件的企业集中到小城镇规划区域中来，形成集约化经营，特别是要尽可能创造条件，使新办的乡镇企业落户到小城镇。

(三)搞好土地制度、户籍制度和社会保障制度改革

在巩固家庭联产承包责任制的基础上，积极推进农村土地制度、户籍制度和社会保障制度改革，加强培育支撑产业，吸引农民到企业参与就业，引导和吸纳农村人口向城镇集聚或者集中。

1.因地制宜，合理有效利用土地。在遵循“因地制宜，尽量节约用地”原则的基础上，充分利用城镇已有的地面，改造周边的荒地、坡地，少占或不占耕地，分等分级有偿出让、拍卖一定地块的土地使用权，形成“以地建城，以城养地，滚动开发”的良性循环机制，“规划一片，出让一片，开发一片”，逐渐形成规模。

2.改革现行的城乡分隔的户籍管理制度。按照市场经济发展的要求，坚持城乡统筹发展，逐步实现城乡一体化，把国务院和省、市关于户籍制度改革的精神落到实处，同时相应制定一系列与之配套的政策措施。对符合条件、经过合法程序在小城镇落户的人员，应当享受当地居民的同等待遇，不得另外设定户口歧视政策。

3.搞好社会保障制度改革。正确处理好进城正式落户农民的承包地和宅基地的处置问题，应当承认农民现在承包集体所有的耕地和宅基地是农民最主要的财产和生产要素，确保其生产和经营权。农民虽然居住在城镇，但也可以利用一定时间下乡耕种，解决最基本的生计问题，解除农民进城的后顾之忧。

(四)以工业化带动城镇化

工业化与城镇化相辅相成、相互促进、互相制约，工业化是城镇化的“发动机”。目前马边工业化程度只有40%，仍处工业化中期的初始阶段，必须加快马边工业化进程，特别是要以磷化工、农副产品深加工、水电等资源开发等为依托，以市场为导向，以科技为动力，努力调整产业结构和产品结构，大力发展矿产资源深度加工和农产品加工企业，强力发展马边特色产业。

1.加强工业产业园区建设。努力推进劳动工业园区和雪口山工业辅助区建设，吸引当地农民进入园区就业。搞好基础设施建设，形成集聚的强大合力，降低企业生产成本和运行成本。提高产业的集聚功能，相互支持、相互补充，发挥整体效能，提高整体效益，强力推进新型工业化建设。

2.集聚农副产品深加工企业到城镇。把分散在乡下的茶叶、畜牧、林业等企业尽量吸引到小城镇周边，加强基础设施建设，形成一定的规模，相互支撑，让小城镇充分发挥公共基础设施的作用，实现公共服务利益最大化。在撤乡建镇工作中，建设好规模建制镇的同时，引导农村企业进入乡镇周边，吸纳农民进入企业工作，解决他们的就业，增加他们的收入，吸引农民在小城镇居住，同时也可为企业提供源源不断的劳动力，为企业提供支持。

3.发展特色旅游业。挖掘马边山水、文化、历史、民族风情内涵和潜力，在县城和小城镇周围，大力发展具有马边山水民族文化特色的旅游业，带动其他相关产业发展。充分利用马边的水电站蓄集的水库资源，打造水上旅游项目，让游客在享受马边秀山的同时，感受美水带给他们的快乐与惬意。积极引导农村劳动力大量向非农产业转移，进入到旅游业、农家乐、餐饮服务等产业中来，带动地方经济全面发展。

4.发展观光农业。随着人们生活水平的提高和需求的多元化，在县城和小城镇周围发展观光农业、生态农业、体验农业，延长特色旅游业的链条，增加马边旅游业吸引力，同时也可提高马边特色农业的知名度与品牌效益，增强马边特色农产品的吸引力，提高其附加值，增加农民收入。

(五)优化城镇发展的软环境

改善环境是多方面的，但最主要的是要使投资者和生产者经营自由，不背包袱，利益得到保障。投资者制定投资决策时往往不是优惠政策的多寡，而是投资环境的优劣。因此为经济发展创造出一个宽松的、良好的外部环境，是关系马边经济发展全局性、战略性的重大问题，要长抓不懈。

1.规范清理收费项目。要继续进一步清理和整顿不合理、不规范的收费项目，让投资者感到马边投资环境秩序规范、“有利可图”，要公示收费项目及具体的标准，使投资者做到心中有数。

2.构建和谐矿山。随着矿石开采进程的加快和矿山经济效益的显现，地方老百姓和矿山企业业主利益矛盾冲突日益凸显，土地征用、拆迁带来的一系列社会问题，呈现出高发性、群体性及复杂多样化特点，成为社会不稳定因素。有的非法倒卖土地，获取利益，甚至出现了村霸矿霸等不良势头，严重影响着矿业经济的进一步发展和新型工业化进程的推进，阻碍了经济社会发展。在发展磷化工产业时，要加强构建和谐矿山工作，解决好利益纠纷引发的各种矛盾，构建资源节约型、安全环保型、地矿和谐型“三型”和谐矿山建设，努力实现开一矿、绿一山、富一方。

3.改革行政审批制度。减少政府对企业生产经营的直接干预，对属于企业自主决定的事项，应还权于企业，改为核准制、备案制;对属于中介组织履行的职能，要逐步转移给中介组织，行政机关依法监督;对属于民事法律关系调整的事项，不再采用行政审批等行政手段进行管理。逐步实现从微观管理为主向宏观管理为主，从以行政手段为主向以经济法律手段为主，从直接管理为主向间接管理为主的转变，下大力气营造一个宽松公平的政策环境、热情服务的行政环境、公平有序的市场环境和宽松配套的招商环境。

4.营造良好的用人环境。人才的聚集是推动经济发展和城镇建设的重要因素，在城镇化进程中人才的促进因素十分重要。当前马边各类经济社会发展人才严重不足，每年招进的高技术人才数量十分有限，人才数量与质量都不太适应经济社会发展要求。现有人才的结构分布不合理，65%的人才集中在行政事业单位，一些行业人才奇缺。如何培养、发掘和引进一大批各类专业技术、管理人才和熟练劳动者成为当前马边城镇化和经济发展面临的一个突出问题。要采取各种措施增加投入，培养、发掘和引进高素质人才;在人才的使用上，要切实做到尊重人才、尊重知识，把国家和地方关于人才的各项政策落到实处;建立激励机制，对有突出贡献的人才实行重奖，形成一个“人尽其才”、“才尽其用”、“催人奋进”的良好氛围。同时要大力培育和发展人才市场，进一步完善个人择业与单位自由用人的双向选择机制，促进人才资源的聚集。