政府主导下的社区建设困境与出路*——以杭州市社区建设为案例的考察

赵光勇，陈邓海

(杭州师范大学 政治经济学院，杭州 310036)

自上世纪90年代起，中国的“单位制”社会逐渐解体，随之城市社区建设与治理进入决策者的视野。新世纪伊始，由民政部牵头展开的城市社区建设，其目标为通过加强城市群众性自治组织建设，“提高人民群众的生活质量和文明程度，扩大基层民主，密切党群关系，维护社会政治稳定，促进城市经济和社会的协调发展。”从这一指导思想我们可以看出，新世纪以来中国城市社区建设的推动力来自于政府，直接目的是寻求社会的稳定和发展。［1］各个地方的社区建设，在中央精神的指导下，结合自己的实际，形成了多种具有自己特色的社区建设路径，比较突出的有“上海模式”、 “青岛模式”、“江汉模式”、“沈阳模式”以及“杭州模式”等。观察这些模式，我们会发现社区建设或者以组织建设为核心，或者以社区服务提供为切入点，但社区建设推进的方式无一例外是政府推动。可以说，中国的社区建设，是政府主导下的社会建设运动。

然而，在政府主导的社区建设模式下，政府在社区服务下移的过程中，同时强化了社区的行政支持网络，强调社区的管控功能，用社区控制、社区管理取代了社区发展，而这与社区自治目标南辕北辙。可以说，“城市社区发展趋向治理职能增多而并没有伴随公民权力相应的增加，甚至出现公民自治权力被压缩的趋势。”［2］p3社区建设的行政化倾向削弱了公民参与的热情与动力，也妨碍了社区自组织的发展，不利于社区自治能力的增强。

一、参与式民主与社区发展

中文话语中的社区建设，国际上通行的提法是社区发展。从西方兴起的社区发展运动，开始于上世纪60年代欧美国家的“新社会运动”等社会改造实践，是在国家与社会关系嬗变的视角下政府力量对基层社会的介入。这种介入和补充，是在基层民主与基础之上的社会协作治理。因此，从理论上讲，西方社区发展运动背后是治理意义上的社会民主，是现代民主理论——参与式民主——的生动实践。

自上世纪70年代起，从西方发达国家开始，反“政治”、反国家主义成为全球性的思潮，公民要求限制政府权力的呼声越来越高。对此，西方国家除了加强议会的权力，以此来监督、限制政府的权力之外，一些学者和政治家在理论和实践上提出了参与式民主，通过扩大在政府决策过程以及整个社会生活中的公民参与来补救代议制政治的危机。

参与式民主理论把参与作为分析民主的关键概念，其对民主的理解以科恩的定义为理论和逻辑起点，科恩认为“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策”。［3］p10科恩强调民主决定于参与，衡量民主的尺度有三个方面:即广度、深度和范围。民主的广度是由公民参与是否普遍来确定的，它属于民主的数量问题;民主的深度是由公民参与是否充分来确定的，它与民主的性质相关;民主的范围则是指全社会实际参与决定问题的多少及其重要程度。

参与式民主论者认为，必须通过公民之间的广泛协商和心平气和的共同参与，改革当前精英民主和官僚治国的政治模式，重新确立新的政治结构，将公民参与的范围扩大到政治生活的各个环节，这样才能使个人对社会和国家事务的控制在直接的不断的参与中实现。

在社会领域，参与式民主强调公民的自主参与，认为自主参与是公民以个体或群体的形式对社会事务的直接参与和自主管理。自主参与的内容主要包括参与经济活动的自治管理，社会事务的直接参与，参与的领域包括工作场所和地方社群。巴伯认为， “参与式民主是公民的自治。”［4］p151参与式民主关注基层社会和非政治领域，比如在社区层面、工作区域等，拓宽直接参与的机会。从某种意义上说，社区是参与式民主的重要舞台。

二战后，随着国家干预和福利主义的盛行，西方发达国家开始大规模介入社会发展事业。这一潮流也被联合国所接受。联合国在1955年发布的《经由社区发展获得社会进步》报告中，提出促进民众参与社区事务推进社区发展，从而改善“地方行政机构的功能”。［1］可以说，西方社会的社区发展在公民自助之外，开始有了政府的参与。政府和公民构成社区发展的双动力，社区发展是通过政府对社区公共事务的参与和大力扶持，增强社区和基层社会的自治能力。因为，对西方社会而言，基层社会是和自治画等号的。

二、“政府主导、行政推进”下的中国社区建设

当前中国的社会转型，实质就是要厘清国家与市场、国家与社会的关系。国家通过政企分开、放权让利、建立市场经济体制，确定国家与市场的边界和各自权限。在国家与社会关系方面，通过转变政府职能、事业单位改革、基层民主等，正在实现国家与社会关系的重新调整。城市的社区自治，和农村的村民自治一起，构成了中国的基层民主实践。这一实践，体现着国家与社会关系的再定位。

1978年改革开放以来，中国社会发展的主线是“松绑”和“开放”，是从国家全面控制的“总体性社会”开始转型。［5］p37国家与社会关系的嬗变体现于基层社会，就是国家权力从基层社会逐步退出，实现基层自治。

总体性社会解体、经济改革、社会经济变迁带来社会分化和利益的多元化。社会组合与分化也改变了传统居住区的结构以及居民的构成。［6］p46居民构成的多样性降低了社群认同感，以及对公共利益的淡漠，由此引发一些社会问题。为此，当前的社区建设，主要通过对传统的居委会的重新划分和组合，建立以“居民自治、服务完善、治安良好、环境优美、管理有序、文明祥和”为特征的“和谐社区”。通过对各地社区建设的考察，我们发现，政府在其中发挥的作用是巨大的。因此，我们可以将中国的社区建设模式称为“政府主导下的社区建设”。概而言之，中国的社区建设从一开始就是在政府推动和主导下展开的，其直接目的是为了应对转型期基层社会面临的各种问题，其动力来源于政府的公共服务投入和支持。

在政府主导下建立起来的社区，作为全新的城市管理和公民自治载体，既承担着政府的管理诉求，又承担着公民和社区的自治诉求。社区的治理结构具有“管理——自治”的二重性。社会转型背景下的社区建设运动，使得当代中国城市社区只是为了解决单位制解体后城市社会整合与社会控制问题的自上而下建构起来的国家治理单位，而不是一个可以促进公共领域形成或市民社会发育的地域社会生活共同体。［7］

于是，社区就出现一个悖论:法律意义上的自治单元，在现实中却高度依赖于政府。作为城市居民自治组织的社区居委会，在现实治理的层面，承担着大量行政管理职能，社区仍然是“国家治理的单元”，［7］目前的社区治理还只停留“在社区中的治理”［8］，远没有达到社区自治。社区层面的公民自治，缺乏参与主体和内在动力。政府的“越位”、公民的“缺位”是实现社区自治的两大障碍。

究其原因，在于我国目前的社区治理或者社区建设源于和西方国家不同的动因，也就具有不同的出发点。西方发达国家的社区是自生自发的结果，缘起其深厚的公民自治的传统和文化。托克维尔在论述美国的民主时写到，美国民主的成功归功于美国的“民情”，即新英格兰地区的乡镇自治。可以说，西方发达国家的社区成长是一个“自生自发”的过程。而中国的社区建设，则是政府主导的社会管控和资源重新整合的过程。

三、社区建设困境:杭州市的考察

1999年，杭州和北京、上海、沈阳等10个城市被民政部确定为“社区建设实验区”。2001年5月1日，胡锦涛同志来杭州视察社区建设工作，对杭州社区建设提出了“全省示范、全国领先”的要求。这些年来，杭州市遵照这要求，坚持以解放思想为先导，以体制创新为动力，在将传统居委会调整为新型社区后，率先在社区建立党委，在楼道建立党支部，在社区设立帮扶救助服务站、劳动保障服务室，将志愿者队伍和志愿者活动延伸到社区。杭州市的社区建设，在全国产生了很大影响，杭州也因此成为全国社区建设示范城市，主城区也全部被评为全国社区建设示范区。杭州社区管理和服务的创新实践，形成了社区建设的“杭州模式”或杭州经验。也被称为社区建设的 “杭州模式”。［9］

杭州市通过政府主导、社区服务先行、市场力量和社会自组织力量协同参与，推进社区管理结构优化、社区服务体系化和标准化。杭州市社区管理模式的创新，不仅是社会服务方式的转变，也被认为是一种基层社会管理模式的新思路和新做法。杭州市社区建设的成就，受到了各方的肯定。然而，如果仔细考察的话，我们会发现行政主导是杭州市社区建设初步成功的最主要因素，同时也是其继续发展的主要障碍，为很多负面因素埋下了根子。政府强势推动和资源分配限制了其他参与者和主体的主动作用，一定程度上窒息了社区居民与非政府组织的参与热情与动力。政府主导很容易演变为全程包办，从而妨碍了社区自治能力的培育和发展。政府或行政力量的全面介入，也压缩了社区的自组织发展，基层社会的组织化程度低，增大了公众参与的成本，从而制约着公众对社区事务的有序参与、有效参与。

(一)政府主导与社区建设行政化

在当前中国的社区建设运动中，无论何种建设模式，政府都是主要的推动者和制度供给者，政府透过社区组织建设、或者以街道为载体扩大各种资源投入，促进社区服务业发展，从而实现社区凝聚功能。杭州市的社区建设，依赖于各级政府包括派出机构街道办事处的大力推动和资源投入，此种资源投入在社区层面形成了政策压力。地方政府对社区建设的重视，同时与基层社会的稳定和社会管理诉求相结合，相互强化的行政资源下移，在推动社区建设同时，不可避免带来社区建设的行政化。

众所周知，在我国现代城市建设历程中，政府是核心的推进力量。新时期的社区建设运动，可以说主要是政府倡导和推动的。政府投入人力、物力和财力来整合城市基层社会，自然政府也就直接管理和控制着社会的组织以及社区管理和运作。社区组织的“行政化”色彩不仅没有弱化，反而有加强态势。从当前的实践来看，社区行政化倾向主要表现在以下几个方面:

首先，社区组织的“行政化”。社区管理机构受行政力量左右，社区自治停留在形式上。社区建设肇始，居委会“翻牌”成了社区，但实质上仍承担着政府基层组织的职责，是街道办事处深入城市基层社会的一条“腿”，是落实区政府指标和任务的一个“准行政部门”。

其次，社区资源，包括人力、物力、财力的“行政化”。社区建设的主要经费来源是区政府以及市政府。物力和财力的大量投入在改善社区公共服务的同时，也形成了社区对政府资源的高度依赖。杭州市各个社区的工作经费、党建经费、人员经费等都从政府财政中给付。社区工作人员也由过去的社区居民选举变成了公开招聘，社区干部也变成了享受公务员待遇、占事业编制的基层官员。如此，资源受制于政府的社区组织和人员，如何能够脱离街道办事处的行政控制?当然，对政府而言，资源的大量投入不仅增加了财政负担，也加大了管理成本。社区工作者的编制行政化，也与职能转变和精简机构的目标南辕北辙。

再次，社区建设的“管理”和“自治”目标的冲突。社区建设的目标是完善基层群众自治制度、推进城乡居民自治。正如十七大报告提出的要把社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。然而，社区组织和资源的行政化倾向，不可避免影响到社区自治的成长和完善。社区建设的目标应是社区发展，是实现自治。行政化的实践也许符合当下社会管理和稳定的考虑，但从长远来看，抑制基层社会的自我组织和管理能力，不利于社区自治力量的发育。同时，以“管理”为取向的社区建设，加大了政府的负担，不利于政府转型，也谈不上治理优化。

(二)社区参与不足，社区建设的深层次动力缺乏

社区建设的根本目标是完善社区自治。因此，社区居民的自治参与程度的高低，是衡量社区建设成就的核心指标之一。遗憾的是，在社区建设过程中，各地普遍存在社区居民参与度低的现象。杭州社区建设，居民参与性与自主性不足也是一个很重要的障碍或者局限，社区居民的参与不足，使得社区发展缺乏内部推动，从而影响了杭州市社区建设目标的实现。简言之，社区居民参与不足，主要表征如下:

首先，社区参与以动员参与为主。杭州市社区管理和服务创新实践，是社区建设的重要面相，主要依赖政府动员出钱、出人、出政策。如此情境下，社区居民成为社区建设的客体甚至是旁观者。其主体地位没有得以引发出来。于是被动参与、组织性参与远远超过主动参与、自治参与的频度。即使有居民主动积极参与，也大多集中在退休、下岗、领“低保”者等有求于社区组织的弱势群体或少数人群之中。这种以受动者、受惠者角色进行的社区参与，反而降低了社区公共参与的有效性，无法形成社区公共领域和空间。

其次，社区参与的效能感缺乏。政府对社区事务的全程操办，使得民众养成了对政府能力和行政干预的依赖心理。长期依赖，社区居委会被居民认为是基层行政机构或组织，是国家政权在基层社会的代表。而政府对社会资源的全面控制又在民众心目中留下了“一切依靠政府”或“国家做主”的心态。因此，社区建设运动在居民看来，主要是政府的事。这种思维上的路径依赖妨碍了居民对于社区公共事务的参与。同时，社区建设的行政化也使得民众在社区事务上失去话语权、被矮化，自然也很难生出参与的效能感。

再次，社区事务与居民的利益关联度不够。公共参与的一个基本考虑是维护或伸展利益，利益是参与最有力的动因。而当下的社区，并没有真正发挥起与其资源、组织优势相应的利益凝聚功能。这种与居民利益的非相关性影响到很多仍以“单位”为活动中心或资源获取地的居民，对社区事务不能积极参与。这种情况还表现在社区中大量中年轻人群体，在他们看来，社区不能提供他们所需要的服务和资源。因此，他们更多地关注自己的私生活，缺乏对于社区公共事务的兴趣。

(三)社区居民的组织化程度低

在调研中我们发现，杭州市已经逐渐建构起了社区建设的多元主体，包括政府、非政府企业组织、外部志愿组织以及社区内部自治组织和其他自组织。但是，由于经济社会等各方面的原因，社区组织发展还不尽如人意，而且在各区县之间发展不平衡，如上城区、下城区和余杭区，社区社会组织较发达，而其他一些区就明显缺乏组织，至于各县，居民的组织化程度就更低了。而且，在杭州社区建设中，虽然社区各类社会组织数量不少，但真正为社区居民提供公益服务类、慈善救助类、社区维权类的组织并不多。还有，在社区各类组织中，工作人员年龄偏大、文化程度偏低;作为重要的组织化力量的社区志愿者，人员来源渠道较窄。在某些区县，社会团体、企业组织等参与社区服务的热情不足。总体而言，社区组织化程度比较低。

究其深层次原因，传统政治文化影响到民众对政府的理解，致使民众对政府抱有不切实际的期待。在这种政治文化影响下，民众凡事依赖政府的观念妨碍了居民的自我组织和自治意识。另一方面，政府或者某些官员，服务意识跟不上，对居民自我组织还有偏见，不鼓励基层民众组织化。然而对基层政府而言，利益和偏好的不能整合与凝聚，政府与民众互动合作的难度增加。这反过来又加大了政府的治理成本。

四、提升公民参与，实现社区自治

参与式民主认为，在基层社会组织中，更有必要和条件实现公民的直接民权。现代民主社会发展的一个基本方向就是不断发展各种新的参与形式，提高、增强社会公众对社会公共事务管理的介入程度，由此拓展和深化民主，这也顺应了参与式民主理论的核心理念:“凡生活受到某项决策影响的人，都应该参与那些决策的制定过程。”［10］p161而这正是民主的原初意义。社区作为参与式民主的家园，需要在社区建设中，通过以下针对性的途径提升公民参与，从而优化社区治理，实现社区自治。

(一)理顺政府主导和社区自治的关系

社区建设不能仅仅满足于社会控制和稳定目标，应以社区发展和增强基层社会自治能力为趋向。因此，社区建设要注重政府职能转变，其重要内容包括:完善行政事务准入制度，政府职能部门的部分社会职能向社区转移，属于社区自治范围内的事项归还给社区管理。

在社区建设中，政府主导是必须的，但其角色定位应该转换，从仲裁者的立场，对社区建设发挥催化功能。事必躬亲的、全程包办式的介入不仅会妨碍社区建设之目标实现，而且会影响到整个政府治理转型之进程。当然，我们也应看到，由于种种原因，当前社区的自治能力有限，资源有限，如果离开了政府的资源投入和支持，社区管理和服务工作很难正常运转，这也是我们必须正视的问题。

目前，在一些经济发达区域，政府对社区的控制色彩较弱，各地已经在试点社区“参与式治理”模式，推行政府与社会多元力量的合作。政府通过放权、赋权等形式，引导和支持各种形式公民参与。政府行政力量“归位”和“退位”，为社区居民自主参与提供了空间，有利于公民参与的扩大。这种政府和社区居民一道共同决策和共同参与的社区建设，是通过多元参与治理走向社区自治道路的积极探索。

(二)强化利益关联，激发公民参与动力

社区建设中居民参与积极性不高，源于作为理性人的社区民众的成本收益算计。对理性的个体而言，是否参与社区公共事务、参与到什么程度，很大程度上取决于社区事务与自身利益的相关程度。不可否认，当前社会背景下，工作单位仍是个人资源分配的主要机构，个人对单位的依附和归属感仍很强，而对居住的社区则缺乏认同，自然也缺乏参与。另一方面，就心理上的效能感而言，政府全程包办，出了事情依赖政府，这也降低了居民参与的主动性和紧迫性。民众没有主动参与的利益的、心理的需求。

普通民众的民主参与可能受公共责任驱动，也可能受私人利益驱动。在这里，就存在一个“公”、“私”关系的问题。公共利益和私人利益并不是截然对立的，公共利益是私人利益的总和，没有私人利益的公共利益是不可持续的。可以说，公共责任和公共利益，也是建立在私人利益基础之上的，是一个更长远的、更宏观的私人利益。因此，利益是民主参与的最大的驱动力。根据这个分析我们可以得出:在与公民切身利益相关的领域，公民参与的积极性会很高涨。在社区建设中，如果居民的参与和个人利益 (无论是物质还是精神)密切相连，能够带来资源分配的变化，也最能够实现公民个人的效能感和成就感的满足，如此，居民的参与必定能够扩大和深入。

(三)积极推进居民自组织化，提升社区参与的质量

社区建设的最终目的是实现基层自治。基层社会的自治，不仅是社会发展的目标之一，同时为政府的治理转型创设情境与条件。只有基层真正实现自治，政府职能转变才有可能。在现代社会，提供公共物品与公共服务是政府的基本职能，但政府对公共事务的事无巨细的“包办”实无可能，也非必要。公共治理对于政府改革的共享，就在其对多元化制度供给理念。社区层面，政府需要和企业主体、社会自组织主体一起，为社区发展和基层治理通力合作、寻找问题解决之道。各级政府转变职能与角色，更重要的是对基层社会的介入方式。要从掌控者转向引导者、仲裁者或是中介人，建构公共事务的协商和解决平台。针对当前的社区建设，政府应将主要精力放在宏观规划和政策引导、资源支持以及协调方面。政府要与社区多元主体进行协同，核心是政府与基层社会的合作。

社区建设要避免成为政府出钱出力去“建设社区”，避免政府主动社区消极，就要实现体现为行政资源的国家力量同社区居民所代表的社会力量协同管理社区公共事务。而要实现此种良性合作的“善治”，基层社会须先组织起来。也就是说，社区居民的自组织化。只有基层社会组织化，尤其是良好的自组织，才可能有上下协商和普遍参与的制度安排。同时，在社区居民组织化的过程中，居民从中习得政治思维和提升政治能力，为自治打下基础。可以说，一个社区的自组织化水平，直接影响到社区自治的成效;而社区自治的实现程度，则是衡量社区建设的核心指标。

［1］陈云松.从“行政社区”到“公民社区”——由中西比较分析看中国城市社区建设的走向 ［J］.城市发展研究，2004，(4).

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［6］德］海贝勒，舒耕德.从群众到公民［M］.北京:中央编译出版社，2009.

［7］杨影.作为国家治理单元的社区——对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究 ［J］.社会学研究，2007，(4).

［8］贾西津.“社区治理”与“在社区的治理” ［J］.社区，2006，(8).

［9］编辑部.杭州社区建设的经验启示［J］.今日浙江，2009，(7).

［10］［美］约翰·奈斯比特.大趋势——改变我们生活的十个新方向［M］.北京:中国社会科学出版社，1984.