文成县小型病险水库除险加固的思考

胡总学，郑晓庆，王慧琼

（1.浙江省文成县水利局，325300，文成； 2.浙江省温州市水利局，325000，温州）

浙江省文成县是个“八山一水一分田”的山区丘陵县。水库山塘是文成县的重点水利设施，区域内水库山塘555座，其中大型 1座，中型3座，小（1）型 10 座，小（2）型 47 座，1 万～10万 m3山塘 126座，1万 m3以下山塘368座。自2002年实施“千库保安”工程和2010年实施“强塘固房”工程以来，全县列入水库除险加固项目的为30座，总概算达7640.4万元。截至目前，全县已完工除险加固水库26座，通过竣工验收的水库4座，验收率仅为15%。随着我国大中型和重点小型病险水库除险加固全面完成，量多面广的小型水库和山塘安全问题更加突出，成为防洪体系最薄弱环节。文成县仅2012年山塘综合整治项目有18个，2013年计划山塘综合整治项目21个。加快小型病险水库山塘加固工程建设，及时消除病险水库安全隐患，是文成县水利建设的一项重要工作。

一、存在的问题及分析

1.组织机构不健全，项目建设推进困难

大部分水库除险加固项目以水库所在地乡镇人民政府为业主单位，个别乡镇水利员空缺，又无其他水利专业技术人员，有配置水利员的也因缺乏专业水利技能，造成业主技术力量薄弱，对工程实施过程中的勘查、取土试验、设计、施工、管理等工作协助力度不够，尤其是施工管理，难以有效地监督施工单位，从而影响了大坝的施工进度和质量。以水利部门成立的指挥部模式管理的项目为例，由于水利工程项目多，技术人员有限，一方面要履行组织、监督、指导、服务、协调的职能，另一方面还要充当业主，难以全面管理到位，项目建设推进困难。

2.前期工作不扎实，项目变更异常频繁

文成县现有水库中绝大部分建于20世纪“大跃进”年代和“文革”时期，很多工程都是边勘察、边设计、边施工的“三边工程”，建设单位无法提供完整可靠的档案资料，一定程度上拖延了前期工作进度。由于水库地处偏远山区，库岸杂草丛生，又受供水影响无法放空，给地质和基本尺寸等勘测带来困难，水下隐蔽工程难以掌握，只能通过现有资料和向当地居民了解情况进行有限的设计，导致设计深度不足，花费时间多，设计成果与工程实施实际情况存在较大偏差，项目实施时设计变更多，实施进度被拖延，从而影响了工程建设进度。

3.保障措施不到位，项目工期难以控制

一是地方配套资金筹集困难。文成县是浙江省经济欠发达县之一，地方工业较落后，财政十分薄弱，尤其是乡村集体经济几乎空白。地方配套资金到位不及时，导致近几年水库除险加固项目工作启动缓慢。二是各相关部门配合不够协调，如炸药审批过程漫长，各部门相互推诿，炸药配送不能满足工程建设需要等。三是政策处理繁杂，各种历史遗留问题、村民间的利益均衡都需要处理，无限期延误工期。四是对参建单位缺乏有效的监控手段，水库除险加固项目受季节性影响很强，若前期工作不充分，施工期控制不合理，就会影响整个年度计划的进度。

4.建后管护不配套，项目效益发挥迟缓

小型水库的病险除先天不足外，多半是由管护缺位造成的。由于管理跟不上，水库效益不能充分发挥，加剧了运行管理上的恶性循环。一是没有专门的管护机构。水库除险加固竣工后,没有明确管护责任，缺少项目运行管护资金，而使项目建后不能长久发挥效益。二是不能及时交付使用。项目完工后，由于业主单位迟迟不能办理工程决算和竣工验收，使完工工程不能交付使用，影响效益的发挥。三是缺乏管护制度。不能从制度上解决“谁来管、怎么管”的问题，使重建轻管、前建后损的现象屡有发生。四是管护资金严重不足。未形成长期有效的配套管理机制，失去经费保障基础，管护工作难以落实。

二、对策及建议

小型病险水库除险加固工程建设是一项系统工程，关系政府各个部门以及参建的施工、设计、监理、业主等单位。现就水利改革发展背景下政府层面应完善的几个问题提出建议如下。

1.完善项目法人组织建设，推进专业化管理

①建立集中项目法人。小型病险水库除险加固工程有地处偏远、工程规模小、设计因陋就简等特点，项目实施过程中需要现场确定的内容较多，对项目法人的专业管理要求高。同时，水库除险加固工程的造价一般都在200万元左右，难以承担大项目部的运行支出，因此需要建立集中项目法人，按水利建设项目专业配置专业技术人员，履行全县小型病险水库除险加固工程管理职责，并受本级水利部门的行业管理和监督。

②完善集中项目法人管理。一是完善管理制度和内部职责分工。为清除当前以乡镇政府和临时抽调组建的指挥部等主导的项目法人队伍弊端，集中项目法人单位必须拥有一批经验丰富的建设管理人才，建立统一、完善的工程建设管理制度，使其管理程序严格、管理行为规范、管理专业化程度提高。二是强化项目法人单位的日常监管。要进一步建立和完善对项目法人代表、技术负责人、质量安全责任人的考核和约束机制，把岗位职责履行情况纳入单位工作人员年度考核，加强专业技术人员的继续教育和新技术培训，提高项目管理专业技术水平。

2.大力培育中介服务组织，增强市场主体服务能力

①大力培育本土市场主体。文成县水利发展“十二五”规划总投资11.5亿元，目前全县没有一家施工、设计、监理、咨询单位，所有项目都由外地企业承包建设或当地人员挂靠建设，这与该县水利市场主体发展状况极不协调。针对水利施工、设计、监理、招标代理、工程咨询等水利中介服务组织稀缺的现状，制定优惠政策进行扶持，如提高收费标准和从业人员待遇等，扩充水利中介服务业的从业人员，进而推行造价咨询、招标代理、评标专家执业资格认证管理，提高从业人员的专业素养，从而增强参建主体履行责任的能力。

②完善水利市场行为监管。一是加强工程招标投标监管，继续推行招标资格后审、网络报名、“五大员”押证施工等制度，把招标监管延伸至施工阶段，防范“挂靠、串标、陪标”等现象，切实把好工程建设的入口关。二是严格质量监督备案制，把质量监督备案拓展到水利建设项目所有参建单位，加强质量安全保证体系管理，层层落实各参建单位责任，执行安全、质量事故责任追究制度。三是强化水利行业资质管理，推进市场与现场联动监管，强化工程项目监管信息平台和从业人员资信平台建设，建立市场主体资质动态管理制度。

3.打造公共财政服务平台，统筹使用水利资金

①加快水利融资创新。文成县小型病险水库除险加固工程投资总量较大，由于地方资金很难配套到位，导致部分项目迟迟不能实施。为此，要积极拓宽资金筹措渠道，按照“以县为主、分级负责”的财政保障制度，多形式、多渠道筹措资金，加大对小型病险水库除险加固工程建设的投入。完善以公共财政为主渠道的水利投资体制，充分发挥社会办水利的优良传统，发动群众投资投劳，积极吸引民资投入，发动社会募捐。文成县可成立水利投资开发有限公司，为水利工程建设搭建筹资平台。

②加快前期工作，确保投资需求。按照文成县水利发展“十二五”规划要求，提前做好小型病险水库除险加固工程勘察设计和相关前期工作。根据公共财政状况和投资政策，合理确定小型病险水库除险加固工程建设规模和投资规模，发改、财政、水利等部门要密切配合，积极研究制定政策，加快小型病险水库除险加固工程前期工作，加大小型病险水库除险加固工程项目储备，争取中央、省和市有关部门的建设资金投入。同时将小型病险水库除险加固工程地方配套资金列入财政年初预算，确保投资需求。

4.落实小型水库管护主体，建立长效管理机制

①开展区域化集中管理，落实管护主体。目前，县、乡、村各级对现有山塘水库设施的管理、维护、使用权限没有理顺，产权不清，机制不活，职责落实不到位，导致小型病险水库除险加固工程建设维护难以进行。小型山塘水库由于自身规模和功能的限制，无法实行管养分离与物业化管理。开展区域化集中管理是小型病险水库除险加固工程落实管护主体的必由之路，开展“以大带小、小小联合”区域化集中管理模式，能充分实现区域、流域集约化管理。

②制定管护服务体系政策，保障长效管理。出台小型山塘水库工程管护县级财政资金补助与维护经费管理办法，强化资金使用管理。对于管护主体为重点水利工程的专业管理单位，要科学界定管理单位的性质，积极推进人事和分配制度改革，实行管养分离，落实管理和维护经费；对于管护主体为乡镇水利站，在区域内履行水行政管理和服务职能，人员及工作经费纳入县财政预算；对于管护主体为群管组织，要制定群众参与的政策，确定其地位，大量开展必要的技术培训。从而采取扎实有效措施，推动水利服务体系向组织性质多元化、服务功能全面化、服务体系网络化的方向发展。

[1]温州市人民政府办公室.关于切实做好水利改革试点工作的通知[R].2012.

[2]张迈，等.文成县水利发展十二五规划[S].2010.

[3]周克己.水利水电工程施工组织与管理[M].北京：中国水利水电出版社，1998.

[4]刘伊生.建设项目管理[M].北京：清华大学出版社，2003.