水利工程招标投标工作失范的个案研究

2013-08-15吴方晓

浙江水利水电学院学报 2013年1期

吴方晓

(乐清市水利局，浙江乐清 325600)

招标投标是国际上广泛采用的建设工程交易方式，推行招标承包制是我国建设市场经济体制改革的一项重要内容，是保证建设工程项目顺利进行的主要手段[1］.乐清市水利工程项目招投标制度已实施多年，对充分发挥市场竞争机制，控制项目投资成本，择优录取投标企业，确保工程质量，提高投资效益具有十分重要意义.但受社会环境及客观现实因素制约，还存在一些有待完善地方.

1 乐清市水利工程施工招投标概况

乐清市位于浙东沿海，背山临水，河流汇短流急，海岸漫长，同时受亚热带季风影响明显，是台风、洪涝、干旱等自然灾害多发地区.为消除水患，改善生存环境，近些年进行了声势浩大的水利工程建设.其中，现代意义上的水利工程项目招投标工作，乐清市从2000年开始施行，按工程分级管理及相关规定，应进入乐清市公共资源交易中心公开招标的项目(部分规模较大的属省级交易中心受理)，全部纳入中心交易，招标方式基本上为公开招标，资格审查为后审，评标办法重点项目采用综合评分法、一般项目采用合理低价法.在招投标过程中，做到过程有序、监管规范、信息公开，并通过严厉打击违法违规行为，有效维护了招标人、投标人等各方的合法权益.仅去年，在乐清市公共资源交易中心开标的项目计42项，单项合同价累计5亿多元，招标投标主要涉及项目施工、勘察设计、建设监理发包，其中项目施工招标投标占有绝大部分.本文也主要从水利工程施工招标投标情况展开说明.

2 乐清市水利工程施工招标投标工作中存在的问题

乐清市水利工程招标投标总体上开展较顺利，但仍存在不少问题，影响了招标投标的公正性，甚至一定程度上违背了招投标制度实施的初衷.其主要表现在:

2.1 挂靠投标、围标串标等违法投标现象普遍存在

所谓挂靠投标，指单位或个人利用其它单位的资质和名义，从事投标活动，并向被挂靠方缴纳一定费用的行为.由于挂靠投标存在，直接导致围标串标现象增加.挂靠人往往挂靠多家公司从事同一项目投标，并通过组合报价策略，增大了中标的可能性.挂靠投标、围标串标在实践中出现较多的违法行为，且具有很大的隐蔽性，监管部门很难从现象中查证，即以合法外衣掩盖了大量违法实质[2］.所谓“一级企业中标，二级企业管理，三级企业施工”为挂靠投标后果的形象写照，其严重违反了国家对工程承包企业资质管理的有关规定，破坏了工程承包企业依法承接工程业务的正常秩序，更为此后工程施工中质量、安全生产埋下极大的隐患[3］.

2.2 项目潜在投标人参加投标积极性不高造成流标时有发生

根据乐清市相关文件规定，单项合同估算价高于50万施工项目一律进入市公共资源交易中心招标，其招投标行为即受相关法律法规约束.另一方面，继中央一号文件把水利作为国家基础设施建设的优先领域及中央水利工作会议强调加快水利改革发展后，各地大大加快了水利设施建设，而水利建设市场培育跟不上形势发展需要，部分施工条件差、规模小的项目经常出现无单位参加投标的窘况.其不仅增加建设单位的招标费用，也延误了项目开工时机.

2.3 中标单位投标承诺常经常不能充分兑现，标后管理难度大

投标单位投标时，为了中标都编制了各项保证措施，并慷慨承诺相关人员、设备等按规定到位.但在实施中，中标单位为增加经济效益，最大限度节少开支，加上挂靠投标、从业人员紧缺等因素，相关拟定的措施和承诺变成了一纸空文.对此，招标人(项目业主)、监理人很难有效通过合同约束中标单位行为规范;政府部门因项目众多，监管也往往心有余力不足.招标人择优选择的投标单位，达不到招标预定目的，且严重影响工程施工质量、进度和生产安全.

3 对策与措施

为确保工程质量，降低工程造价，保证公平竟争，维护水利市场秩序，更规范开展我市水利工程招投标工作，据我从事招投标监管工作实践，现从以下几方面展开探讨.

3.1 从实际出发，进一完善招标投标法律体系

《招标投标法》是我国专门规范招标投标活动的基本法律，其实施标志着我国投标投标事业步入法制化轨道.但现建设市场与当年情况已发生深刻变化，另外各地区社会发展差异性也很大，从实际出发，对《招标投标法》进行适当补充、细化是很有必要的.但一些地方、部门出于地方和行业保护目的，其制定的有关规章和规范性文件与《招标投标法》不一致，甚至相冲突情况也不在少数，让在招投标活动从业人员往往无所适从.尽管在国务院直接要求下进行了多次专项清理工作，但相关规定仍过杂过乱[3］.《招标投标法实施条例》出台后，国务院再次要求相关涉及招投标的规章和规范性文件，全部纳入清理范围.个人认为，按“谁制定，谁清理”原则，凡是有限制或排斥潜在投标人，增加审批环节、干预当事人自主权、增加企业负担等违反《招标投标法》《招标投标法实施条例》的内容，及不同规定间相互矛盾的内容，均要全面清理.清理意见包括保留、废止、宣布失效或予以修改，并予以向社会公布.

如2010年9月份乐清市委市政府颁发了《关于进一步整治规范建设工程招标投标市场的若干规定》，该规定大部分内容针对性强、措施到位，已对我市水利工程招投标工作产生积极影响;但同时也规定了必须公开招标的工程规模起点为合同估算价50万可能与社会实际相脱节，增加了建设单位招标费用和时间，也分散了政府监管部门工作精力，应考虑予以修正.

3.2 强化监管，严厉打击违法违规行为

“法贵在行”，严格执法是法律有效实施的重要保证.为维护招投投标活动的公正、公平，维护市场的秩序，离不开政府部门的有力监管.按照《招标投标法》第七条规定，对招标投标活动的行政监督必须依法进行，有关部门监督管理的职权必须符合法律、行政法规和国务院的规定，对滥用职权或监管不到位的工作人员均应依法追究其法律责任[1］.

具体监管内容主要包括审查招标人招标条件，核准招标方案，审查招标文件，监督专家委员会组建，派员参加监督开标、评标、定标，受理并查处相关投斥和举报.在监管中发现问题应及时指出，并责令整改，对整改不到位的依法采取强制措施于以纠正.严肃查处招投标活动中的违法行为，对出借资质挂靠投标、围标串标、弄虚作假骗取中标等违行行为，除责令整改外，依法给以罚款、没收违法所得、取消资格、责令停业、吊绡营业执照等行政外罚，直至通过司法机关追究相关人员刑事责任.建议各地建立招投标违法违纪案件查处工作联席会议制度，联席会议可由当地发改、公安、检察、工商、监察、法制等机关组成，对招投标违法违纪案件查处部门认为案件复杂、难以处理的，提交联席会议讨论研究，以增加处理的正确性和增大处罚力度.近些年，通过举报线索及主动调查，我市水行政主管部门依法对多家违法违规、扰乱招投标市场秩序的投标单位进行不良行为记录并公示或取消中标侯选人资格等处理.通过有力监管，有效扼制违法行为的发生频率，一定程度上维护了招投标市场的正常秩序.

3.3 推行资格后审办法，一定程度上能有效防范围标串标发生

资格审查分为资格预审和资格后审两种方法.资格预审是在投标前对潜在的投标人的资格进行审查，在招投标过程中剔除资格条件不适合承担或履行合同的潜在投标人;资格后审，即在开标后对投标人的投标资格按照招标文件规定的资格条件和标准进行审查，进行资格预审的，一般不再进行资格后审，但招标文件另有规定的除外[4］.对技术不是特别复杂或有特殊技术要求的施工项目，均可采用资格后审的审查办法.同时取消投标报名和招标人组织现场踏勘环节，推行网络上下载招标文件和网上答疑.投标人只要在规定时间前将投标保证金存入指定银行，并在截止时间前将投标书送达指定场所即可参加投标.为减轻评标委员会工作量，对一般项目，招标人可在招标文件中设置先开商务标，取投标报价在有效范围内最低的5名投标人，依次进行资格审查和技术标、商务标评审，若因评标过程中废除的再从底到高补足.如此，投标人事前彼此不知投标单位名称和数量，最大限度避免相互串通，结成利益团伙，通过提高或减低报价等手段，有意让事先约定的中标者中标，从中谋取非法利益.

3.4 加强市场主体培育，确保竞争充分

新中国成立以来，党和中央始终高度重视水利建设，并取得举世瞩目的巨大成就，但水利设施的薄弱仍是国家基础设施的明显短板.随着党和政府日益重视水利基础设施建设，全国各地水利工程建设进入了高速发展时期，短时间内工程项目数量不断增加、建设规模不断增大.但各类水利施工企业数量及其从业人员并没有跟上市场发展而发展，横向相对房建、市政行业差距很大，也远不能满足实际需求，水利企业及从业人员短缺问题非常突出.结果是受企业人员制约，潜在投标人只得放弃部分项目投标，或中标后施工项目部关键岗位管理人员不能按合同规定到位.培育水利工程建设市场实施主体到了刻不能缓程度.

为有效破解这一矛盾，首先，各大专院校根据社会实际需要，扩大对水利专业学生招生规模，培养更多具有高水准的水利毕业生，为顺利进行水利工程实施做好人才储备.其次，有审批水利企业资格的部门及时调整审批条件，扶植水利企业，审批出更多的符合要求的相关企业从事水利工程建设.再次，各地水行政主管部门要积极创新，探索使现有社会资源利用最大化路子，比如以镇为单位水利工程打捆联合发包实施.最后，就乐清区域而言，要创造良好的水利工程施工氛围，扩大宣传，吸引外来施工企业进乐参加投标的积极性.只有这样才能保证招投标市场竟争的充分性，更好保障招标人利益.

3.5 建立统一的水利工程投标单位诚信体系

着力构建招投标企业诚信管理体系，并在各自职能范围内运用好诚信评价结果，形成工作合力，共同维护工程领域招投标市场秩序.建议以省为单位，建立统一的水利工程投标单位诚信体系.对企业及其从业人员建立诚信数据库，并及时更新，动态管理[5］.具体信息采用以企业自己申报，各级水行政主管部门收集记录，省级水行政主部门汇总，评定各企业年度诚信等级，进行网上公开.并实行对守信企业激励、失信惩戒的机制，与行业监管、银业授信、市场准入等挂钩，限制上不良行为记录并在公示期内等信誉特别差的投标单位参加投标.这样，促使各投标单位为了更好生存和拓展业务，而收敛不恰当行为举置，有利于招标人选择到信誉好、实力强的投标单位，同时适应市场经济的优胜劣汰规律.