越南 《海洋法》的动因及对策分析

陈继华 周 伟

2012年6月21日，越南 《海洋法》在越南第十三届国会第三次会议上得到通过，并于2013年1月1日正式生效。这是越南首部全面概括海洋和岛屿主权及相关权利的法律，对解决与其它国家的海洋和岛屿争端、国际海洋合作、海洋经济发展、海洋执法等问题的基本原则均作出了规定。此前不久的2012年4月，中国和日本因“购岛”事件、中国和菲律宾因黄岩岛事件分别发生激烈外交摩擦。中国宣布成立三沙市之后，越南迅速公布通过 《海洋法》的消息。考虑到越南 《海洋法》的重要性和出台时机，越南此举不啻于对周边国家、尤其是中国的一种试探。本文拟在回顾越南海洋立法过程的基础上，总结 《海洋法》的基本内容与出台动因，然后分析加强我国南海主权管理的若干对策。

一、越南海洋立法的逐步完善

越南领土呈S型，海岸线较长，与中国、泰国、印度尼西亚等国拥有重叠海域。由于国内局势不稳定，越南直到实现南北统一后才开始海洋、岛屿领域的管理立法活动。

在国内方面，越南于1977年5月12日发布 《关于越南领海、毗连区、专属经济区和大陆架的声明》，宣布越南领海、毗连区、专属经济区宽度分别为12海里、24海里和200海里。1980年颁布 《关于外国船只在越南海域活动的政府决定》。1982年11月12日，发表 《关于越南领海基线的声明》，公布了其大陆领海基线的11个基点坐标。2003年至2005年，先后颁布涉及海洋管理的 《国家边界法》、 《水产法》和 《航海法》。2008年3月，成立直属环境资源部的海洋海岛总局，负责对全国海洋和海岛进行综合、统一管理，主要职责包括：参加制定涉及越南海洋和海岛主权、主权权利和管辖权的国防、安全和外交战略和政策；海洋和海岛资源的开发、使用和综合管理；海洋考察、勘探与科学研究；海洋和海岛潜能的综合评估；海洋和海岛的环境保护。然而，越南海洋海岛总局由于立法缺位而难以有效发挥作用。另一方面，在越南涉及海洋的几部重要法律中， 《国家边界法》强调了边界对领土完整和国家主权的重要性，规划黄沙群岛 （即我西沙群岛，下同）和长沙群岛（即我南沙群岛，下同）属于越南主权， 《水产法》规定要维护国家海洋主权和利益， 《航海法》明确要维护越南的利益、主权、主权权利和管辖权，但都没有涉及越南海域的具体范围。即使是1977年和1982年的两份声明也仅泛泛提及越南海洋和大陆架的范围和法理制度等，并没有具体细化海洋管理的相关工作。越南缺乏一部全面的法律明确越南各海域和大陆架的范围和法理制度，以规定海洋管理的内容，保卫海洋主权、大陆架主权权利、管辖权以及国家海上利益，维护国防安全、社会经济和海洋环境。①阮洪涛：越南《海洋法》：新形势下落实海洋战略的重要工具，《南洋问题研究》，2012（1），97-102。

在国际方面，越南于1994年6月批准加入 《1982年联合国海洋法公约》 （以下简称 《公约》），开始运用国际法来争取海洋权益，成为越南海洋领域立法、管理、国际合作的重要分水岭。同时，越南逐步探索与周边国家处理海洋边界问题，1997年与泰国签署 《专属经济区与大陆架划界协定》，2000年与中国签署 《北部湾领海、专属经济区和大陆架划界协定》，2003年与印度尼西亚签署 《大陆架划界协定》，丰富了越南的海洋管理与立法的实践经验。

随着海洋权益斗争日益复杂化，南海周边各国纷纷颁布海洋基本法，而且越南海洋领域的多头管理现象导致效率低下，越南政府也把制定海洋法提上议事日程。1998年，越南首次将 《海洋法》列入第十届国会立法计划。该法的起草与修改前后历经四届国会，除法律条文的技术原因外，越南对中越关系与南海斗争形势的把握也是重要因素，深层次的考虑体现了越南的既定战略目标。②于向东：关于越南《海洋法》的若干评析，《和平与发展》，2012（5），5-6。一直到第十三届国会，该法才得以面世。

二、越南 《海洋法》的基本内容

越南 《海洋法》共7章55条，明确了越南各海域和大陆架的范围和法理制度，对海洋管理、保卫主权和海洋权益作出了系统的规定，还强调了海洋经济发展和海洋环境保护问题。

第一章，总则，规定该法的调整范围和法律适用。调整范围包括海洋基线、内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、岛屿、黄沙群岛 （即我西沙群岛）、长沙群岛 （即我南沙群岛）和其它所谓属于越南主权、主权权利、管辖权的群岛；越南海域内的活动；海洋经济开发；海洋与岛屿的管理与保护。该章第2条指出， “本法规定与其它法律对越南海域主权、法理制度规定相悖的，以本法为准”，确定了《海洋法》的法律地位，是越南的海洋基本法，具有海洋宪法的性质。

第二章，越南海域，确定越南采用直线基线法，并对领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及岛屿、群岛的定义和法理制度作出规定。所有国家的船舶均享有无害通过越南领海的权利。

第三章，越南海域中的活动，明确领海无害通过的原则及相关义务，其条款与《公约》基本一致。此外，还明确了禁止、限制活动的领海区域以及外国军舰和公务船只在越南海域的义务，规定了对外国船舶的刑事管辖权和民事管辖权。

第四章，海洋经济开发，主要是越南海洋经济开发的原则及优先发展的海洋经济产业，将海洋经济开发提升到法律的高度。其原则是：第一，促进推动和发展国家的社会经济；第二，维护海上国家主权、国防及海上安全秩序；第三，遵守海洋资源管理与环境保护的规定；第四，促进沿海、海岛地区的社会经济发展。优先发展的海洋经济产业包括：油气与其它海洋资源和矿产的勘探、开采和加工；海洋运输、海港、造船与维修、海上交通工具及其它航海服务；海洋旅游与岛屿经济；海产捕捞、养殖与加工；海洋科技研发、应用与转让；海洋人力资源。

第五章为海上巡逻、检查。越南海上巡逻、检查力量包括隶属人民军队、人民公安管辖的力量，其它专业巡逻、检查力量，其职责与任务是捍卫越南的海域、岛屿主权、主权权利、管辖权和国家利益；确保越南法律和越南作为成员国的国际条约的实施；保护国家财产、海洋资源和海洋环境；保护、帮助、搜救、救护在越南海洋、岛屿活动的人员、船只；依照越南法律规定处理在越南海域、岛屿上的违法行为。

第六章为违法处理。海上巡逻、检查力量根据违法性质、程度，依法作出就地处理或押解违法人员、船舶靠岸，或要求船旗国、出发地国有关部门对违法行为作出处理。

第七章为实施条款。

三、越南 《海洋法》的动因分析

越南 《海洋法》是一部具有基本法性质的综合性法律。它是越南向海洋索取生存、发展空间的战略步骤，既构成越南海洋战略的重要组成部分，也将有力促进越南海洋战略的实施，逐步实现其成为海洋大国的目标。本文认为越南制定和出台《海洋法》的动因主要有以下几点：

（一）为非法占领我南海诸岛提供法理依据

国家海洋政策服务于国家利益，体现在国内立法之中。纵观全球，以海洋立法企图达到占领海域和岛屿是近20年来海洋和海洋法的显著特点。③鹿守本：海洋管理通论，北京：海洋出版社，1997。《海洋法》作为国家的海洋基本法，其根本目的是维护海洋利益，就越南而言，就是通过建立领海、大陆架和专属经济区的法律制度，使其在我南海诸岛的非法活动 “有法可依”。越南一直声称 “黄沙群岛和长沙群岛自古以来就是越南的领土”，但在越南 《国家边界法》之前，均以政府和越南共产党的文件形式出现。越南 《海洋法》宣称 “西沙、南沙群岛是越南领土”，第二次以国内法形式使其非法占领合法化，目的在于巩固并拓展在我南海诸岛的既得利益。

（二）为发展海洋经济保驾护航

越南63个省、直辖市中有28个滨海，拥有120个滨海县和若干岛县，海洋对越南经济起着至关重要的作用。同时，越南也是南海争端六国七方中既得经济利益最大的国家之一。以油气为例，越南将占据的南沙海域划成180多个区块，先后与苏联、意大利、加拿大、德国石油公司签订勘探、开采协议。目前越南在中越争议海域年产油量已达800万吨，占越南3000万吨年产油量的相当比重。④安应民：论南海争议区域油气资源共同开发的模式选择，《当代亚太》，2011（6），123-140。越南 《海洋法》第四章专门阐述海洋经济开发问题，包括海洋经济的重点产业、规划等，规定优先发展油气、旅游、运输等海洋产业，为发展海洋经济提供了依据。此外，越南《海洋法》第46条的内容也耐人寻味： “国家鼓励组织、个人加强海上渔业开发和从事其它海上活动，并提供资金和税收方面的优惠政策”，它意味着对海洋经济领域外国投资的鼓励和支持。

（三）为加强海上执法提供法律框架

《海洋法》规定了无害通过、到访外国军舰和公务船、对外国船舶的民事和刑事管辖权、海洋环境和资源保护、对外国船舶的紧追权等，凸显了越南强化海上执法、尤其是对外国船舶执法的意图。比如，越南海上执法力量对外国船舶的执法权包括：对在驶离内水后通过领海的外国船舶上发生的犯罪行为，可采取措施进行逮捕或调查；对于在领海内停泊或驶离内水后通过领海的外国船舶，可为实施民事管辖权而采取措施进行逮捕或处理；有权对违反越南法律规定且正位于越南领海、毗连区的外国船舶行使紧追权，而且紧追权亦适用于越南经济专属区和大陆架内的人工岛、海上设备与设施及其安全带。

越南海上涉外执法的对象以周边国家渔船为主。据越南媒体报导， “2004年以来，仅中部的岘港市有关部门就发现4500多艘次外国渔船侵犯越南海洋主权，其中多为中国渔船”。⑤越南先锋报： 外国渔船侵犯越南海域，www．tienphong．vn／xa-hoi／603866／．．．-Viet-Nam．html，2012年12月8日。《海洋法》上述条款的针对性可见一斑。无独有偶，在 《海洋法》颁布几个月后，越南推出新的海上执法部门——渔检（越南语为，是直属农业和农村发展部的民事部门）。这是越南落实 《海洋法》的第一个动作，更加说明越南对加强海上涉外执法的重视。

（四）通过与 《公约》接轨提高国际认可度

《海洋法》的内容表明，越南日益注重运用 《公约》来维护海洋权益，企图争取国际社会更多的认同。对此，越南甚至宣称 “越南 《海洋法》没有与 《公约》相悖的内容”。⑥越南人民军队报：越南《海洋法》尊重和遵守国际法，www．qdnd．vn／qdndsite／．．．／Default．aspx，2012年8月4日。

《海洋法》不仅结构上与 《公约》相对应，还对越南此前若干法律、政策表述进行的修改、补充能够体现上述趋势。首先，肯定 《公约》的地位。第一章中的 “法律适用”规定， “本法规定与越南社会主义共和国作为成员国的国际条约的规定相抵触的，采用国际条约的规定。”其次，放宽对外国在越南海域活动的限制，比如第三章规定了越南专属经济区、大陆架的航海、航空自由权，外国船享有无害通过越南领海的权利，外国军事船只在进入越南领海之前只需通报而不需要申请。航行自由是美国介入南海问题的主要借口之一，该法对航行自由的强调与之迎合。再次，根据 《公约》放弃原主张的部分权益。 《海洋法》第20条规定，不适合人类生活或开展经济活动的岛礁不能拥有专属经济区和大陆架，意味着越南将放弃西沙和南沙的部分地理单位，不再坚持 “100余万平方公里海域”的观点。越南企图通过此举以退为进，争取主动，增加与相关争议国的谈判砝码，甚至迫使其它国家也作出相同的承诺。

四、对策分析

越南 《海洋法》将中国的西沙、南沙群岛纳入适用范围，企图利用有效控制和规范对西沙、南沙群岛的 “主权证据”。中国外交部已多次声明越南此举非法、无效，不仅严重侵犯中国主权，还导致南海形势更加复杂。越南 《海洋法》的实施，将对我维护南海主权和经济利益形成新的挑战，我们应积极采取应对措施，建立以海洋战略为引导、以海洋经济为核心的海洋国家，充分利用国际法和惯例捍卫我南海权益。

（一）制定海洋战略，完善海洋立法体系

中国是一个海洋国家，但从来就不是一个严格意义上的海洋大国。纵观历史，我们在东海、南海问题上经常处于劣势，不能有效维护我海洋权益，其主要原因是我们首先缺乏一个长期的海洋发展战略，还仅停留在 “陆海统筹”方针提出阶段。越南早在2007年2月已颁布 《2020年海洋战略》，提出要发展成为海洋强国，并首次十分明确地将海洋经济发展、海洋安全问题提升到国家战略的层面。其 《海洋法》的出台经历了长期的理论和实践积累，是国家政治、经济、文化发展的必然趋势，旨在为实施海洋战略提供法律依据和保障。

为确保海洋领土主权，拓展海洋战略利益，我国应加快制订全面综合的国家海洋战略，统筹海洋权益、海洋安全、海洋经济、海洋环境、海洋合作诸领域的有序发展。其中，应优先研究、制定 《海洋基本法》，完善海洋法规体系，以立法促进高层协调，提升海洋管理能力。

（二）加强海洋经济开发，强化国民海洋意识。

实践表明，世界上较早制定海洋基本法的国家，都是海洋经济占主导地位的国家。越南国土狭长、海岸线长的地理特点决定了海洋经济的重要地位。海洋对国民经济的影响越大，越南制定 《海洋法》的迫切性就越高。因此，越南出台 《海洋法》不仅是为海洋主权斗争保驾护航，也是为促进海洋经济开发。同时，越南非常注重培养全民海洋意识，通过校园教育、国内和国际学术研讨会、海洋科普宣传等方式，逐渐形成 “绝对排他的海疆和岛屿主权意识和海洋国土观念”、 “现代的海洋资源和海洋经济观念”。⑦于向东：古代越南的海洋意识，博士学位论文，厦门大学，2008，265。

辩证唯物主义告诉我们，经济基础决定上层建筑。要培养我国国民的海洋意识，最重要的是从海洋资源开发入手，让国民通过海洋经济切实感受到海洋主权的重要性，而不是空谈 “海洋忧患意识”。其次，正视海洋意识的地域性。中国幅员辽阔，山区与平原、沿海与内陆地区的海洋意识自然存在差异。相对而言，与南海相连的若干省份的责任更加重大和紧迫。党的十八大报告已经指出，要 “提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”我们认为这还不够全面具体，海洋强国离不开海洋意识，应该在重点加强沿海各省海洋经济建设的同时，建立、健全海洋教育体系，注重通过海洋法律、政策和战略的宣传与教育来推动上层建筑，提高国民海洋意识。

（三）充分运用国际法和惯例，阐述我国南海主张。

随着综合国力的不断提升，中国和越南都希望能够在国际和地区问题上获得更多的发言权，南海问题成为绕不开的结点。南海斗争的主线之一，就是围绕国际法和惯例提出主权声索。越南 《海洋法》正是越南依据 《公约》进行主权声索的一颗重要棋子。该法对此前的若干法律、政策表述进行了修改，目的在于逐步弱化对海洋历史权利的认同，利用法理依据争取国际支持，拉拢其它国家抵制我南海权益主张，为南海问题国际化提供国内法律的支撑。

南海争端实质上是传统的历史权利与现代海洋法产生的新的海洋权利之间的冲突。 《公约》承认历史性权利，但如果仅仅强调我们的主张，法理论据不充分，则难以实现对南海主张的合理诉求。即使在极端情况下， “主权国家保护自身利益的重要手段是武力手段，但这种最后手段的使用也需要有法律上的根据”。⑧徐祥民：现代国际海洋法的实质及其对我们的启示，中国海洋大学学报，2003（4），34-39。因此，对于包括 《公约》在内的国际法研究和运用，我们应做到 “有立有破”。 “立”是指在承认 《公约》规定的解决海洋争端的原则、方法和途径基础之上，继续坚持 《公约》与一般国际法的辩证关系，积极在实践中加以运用。比如，为和平解决海洋问题，中国与东盟国家签订的联合声明提出 “双方同意根据公认的国际法原则，包括1982年 《公约》，通过双方友好协商和谈判来解决南海争端”。 “破”则是指针对越南和其它国家的不合理的主权诉求进行研究和反驳，比如越南对范文同1958年公函的辩解、对国际法庭裁决的领土争端案例的选择和运用、对 《公约》的选择与保留等。破与立相辅相成，不可分离。仅立不破，有自说自唱之嫌；先破后立，结论更加全面。因此，应在进一步细化我南海主张的法理阐释基础上，注重对象国相关观点研究，以立导破，以破促立，力求知己知彼，掌握主动，更有力地维护我国南海主权。