我国海洋环境污染公益诉讼制度研究

张小龙，李俊坪

（西南石油大学，四川 成都610500）

1 引言

据2005年《中国海洋环境质量公报》，我国海域总体污染状况仍未好转，近岸海域污染形势依然严峻。据不完全统计，全海域未达到清洁海域水质标准的面积约16.9万km2，同比2003年增加了2.7万km2。从总体上来看，我国海域的污染状况面临着较为严峻的形势，严重污染海域面积增加7380km2，增幅达29.9%；中度污染增加15900km2，增幅达106.6%。

2010年5月发布的《中国海洋发展报告2010》中强调，全球范围内海洋发展的趋势是“遏制海洋资源衰竭和生态健康状况恶化”，开拓海洋可持续发展的道路。明确提出“要立足国家经济社会发展实际，把握国际海洋事务发展新动向，树立海洋发展全球观”。

20世纪70年代，美国率先采用公民诉讼制度。其后，英国、印度、日本、法国、德国、韩国等国陆续建立了相关环境公益诉讼制度，有力地维护了生态环境。鉴于世界诉讼制度的发展潮流，建立我国海洋环境公益诉讼制度是必要的，也是可行的。

2 环境公益诉讼概述

在古罗马法中公益诉讼的实质含义是原告代表社会集体利益而非个人利益而起诉[1]；意大利罗马法学家彼德罗·彭梵得指出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害（即使只是私人利益受损）的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权[2]。”

环境公益诉讼，是指由于自然人、法人或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。

在美国，1970年的《清洁空气法》第304条a款首创了“公民诉讼条款”，规定：任何人都可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼，只要某人能说明，他有权使用或享受某些自然资源或者他本人的生计依赖于这些资源，尽管资源的所有权不属于他，他不是某一污染行为的直接受害人，但可以“保护公共利益”为由向污染者起诉[3]。根据“公民诉讼”制度，原则上利害关系人乃至任何人均可对违反法定或主管机关核定的污染防治义务的，包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源提起民事诉讼；以环保行政机关对非属其自由裁量范围的行为或义务的不作为为由，对疏于行使其法定职权、执行其法定义务的环保局长提起行政诉讼。

日本的环境公益诉讼主要是环境行政公益诉讼，这种诉讼的出发点主要在于维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督和制约。在防止公害领域，已经通过立法承认每个私人都具有当事人的资格。

印度自20世纪70年代末开始建立公益诉讼制度，印度的公益诉讼是印度最高法院通过积极的司法改革方式逐渐发展起来的。印度的宪法并没有列举环境权是可以提起司法审查的基本权利，但印度的最高法院通过扩大解释生命权的方式确立了环境权。

欧洲很多国家也有相关规定，例如，法国最具特色和最有影响的环境公益诉讼制度是越权之诉，只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉。意大利有一种叫做团体诉讼的制度，它是被用来保障那些超个人的利益，或者能够达到范围很广的利益的一种特殊制度。英国《污染控制法》规定“对于公害，任何人均可起诉”。

环境法在中国的建立和发展开始于20世纪70年代，是在总结国内政治、经济和社会发展的实践经验，并借鉴、吸收国外环境法理论和实践经验的基础上发展起来的一门新的法学学科，因此，我国法学界对于环境法的研究起步比较晚。

鉴于世界诉讼制度的发展趋势，我国环境法学界和司法实务界掀起了研究环境公益诉讼的热潮。我国亟待建立海洋环境污染公益诉讼制度，有效维护我国的海洋权益。2012年8月31日，《民事诉讼法》修正案在十一届全国人大常委会第28次会议上获得通过。修正案增加了关于环境公益诉讼的规定：对污染环境等损害公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这揭开了公益诉讼制度的历史新篇章。

总之，环境公益诉讼模式得到世界越来越多国家的认可，构建我国海洋环境污染公益诉讼制度对保护我国海洋环境、促进海洋可持续发展具有重要的意义。

3 构建我国海洋环境污染公益诉讼制度的必要性与可行性分析

3.1 构建我国海洋环境污染公益诉讼制度必要性分析

3.1.1 海洋环境保护的客观需求

随着人类经济的持续发展，海洋活动日益频繁，由此带来的海洋环境污染日益严重。目前一些临海国家已经通过立法或者参与国家组织的形式，确立了公益诉讼制度，有力地维护了海洋环境。

根据我国《海洋环境保护法》第90条规定：对破坏海洋生态的，由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。所以，从主体资格上看，其他组织或个人对海洋环境破坏提起环境公益诉讼并没有法律依据。但是由行政机关代表国家向责任者提出的赔偿要求却很少，因此，当海洋环境遭到破坏后，往往很难得到赔偿。建立海洋环境污染公益诉讼制度是维护海洋环境的客观需求。

3.1.2 完善我国诉讼制度的客观需要

《民事诉讼法》108条规定，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。在海洋环境公益诉讼中，环境污染事故侵害的是国家的合法权益，其没有直接利害关系人。在此种情况下，依照现行的诉讼法，国家的环境公益利益损害找不到适格的诉讼主体，自然得不到相应的补偿和救济。这样的结果一方面会损害国家的环境利益，另一方面也会大大淡化社会各界维护环境公共利益的热情，影响公众参与环境事务的积极性。民事诉讼法在环境赔偿方面受到的挑战越来越大，尽管《民事诉讼法》修正案新规定了对污染环境等损害公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，但是法律对于哪些机关和组织可以提起诉讼，并无相关规定。

因此，基于我国海洋环境污染日益严重的现实及我国诉讼制度的短板，构建我国海洋环境污染公益诉讼制度势在必行。

3.2 构建我国海洋环境污染公益诉讼制度可行性分析

我国《宪法》第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。作为根本大法的《宪法》，为维护海洋环境，构建我国海洋环境污染公益诉讼制度提供了理论基础。

《环境保护法》第6条规定，一切单位和个人都有保护的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。

因此，构建我国海洋环境污染公益诉讼制度，已经具备法律基础。

4 探索我国海洋环境污染公益诉讼制度

4.1 确定诉讼主体资格

《民事诉讼法》108条规定，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。行政机关有权代表国家行使损害赔偿，但是就哪一级行政机关提出赔偿要求，却没有相关规定，导致原告身份存在质疑。因此，我国应该建立分级海洋环境索赔诉讼制度，明确行政主体的赔偿请求权限。明确《民事诉讼法》修正案中“法律规定的机关和有关组织”，细化哪些机关和组织有权提起公益诉讼。

鼓励公民提起公益诉讼，依据《瑞典环境保护法》的规定："任何依据法律对损害环境的活动提出诉讼请求者，有权向该活动已发生或即将发生地的不动产法院提出诉讼。而且在不动产法院结案前，如依据法律的这种许可问题正在或将要被予审查，法院应决定延缓程序，直到问题解决。"《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”因此应当赋予公民提起海洋环境公益诉讼的资格。

国外法律规定凡一环保或其他团体或某一集团中的某成员受到或可能受到污染或生态破坏之害，该团体或集团及其中的其他人都具有了提起团体诉讼的资格，他们都可作为原告出庭[4]。因此，可以赋予社会团体的公益诉讼资格。

4.2 公益诉讼费用承担

在诉讼活动中会耗费大量的人力与物力，考虑环境诉讼的公益性，世界上部分国家对公益诉讼的诉讼费用给予特殊照顾，为了鼓励民众参与的积极性，以降低原告的诉讼成本，应考虑诉讼费用由被告承担。

4.3 举证责任倒置

《最高人民法院关于民事诉讼证据的规定》确定实行举证责任倒置的8种情况，其中包括环境污染损害赔偿案件。举证责任是在案件的真实情况难以确定的情况下，由诉讼当事人中的一方提供证据予以证明，如果提供不出证明相应事实情况的证据则承担不利于该方的法律后果的制度。在此类案件中，由被告对其是否排污，能否造成污染，排污行为与损害结果之间是否具有因果关系以及是否存在免责事由等承担举证责任。这种规定对保护环境污染受害人具有积极作用，但同时也存在着明显的不足，即原告是否需要承担举证责任以及被告举证的具体范围等需要在立法中加以明确规定。

因此，在海洋环境污染公益诉讼中，由被告对其所作出的行为承担举证责任，有助于保护海洋环境。

[1]江 平，米 健.罗马法基础[M].修订本第3版.北京：中国政法大学出版社，2004.

[2]（意）彼德罗·彭梵德.罗马法教科书[M].黄 凤，译 .北京：中国政法大学出版社，1992.

[3]吕忠梅.环境法新视野[M].北京：中国政法大学出版社，2000.

[4]黄 霞，常纪文 .环境法学[M].北京：机械工业出版社，2003.