次生环境影响评价制度理论基础浅析

杜晓丽，杨 展

（1.郑州大学 西亚斯国际学院，河南 新郑451150；2.郑州北火车站，河南 郑州450053）

1 引言

随着环境保护由“末端控制”到“源头控制”的管理模式的转变、实现可持续发展战略思想的形成，环境影响评价所涉及的范围不断扩大，但是我国相关环境影响评价制度的环境影响的界定范围狭小，对于次生环境影响问题涉及很少。随着人们对环境问题的日益重视，次生环境问题开始受到关注，相关理论的研究也相继展开。

环境影响是指人类活动（经济、政治、社会）导致的环境变化以及由此引起的对人类社会的效应。次生环境影响（Deduced Environment）是指原生环境影响因素与环境中其他成分相互作用而产生的新的环境影响。这种影响不是由一定的项目建设和运营直接所引起，而是人们围绕项目而从事的其他相关的社会、经济开发活动引起的对自然、社会环境的影响。

环境影响广义上包括次生环境影响，但是在我国相关环境影响评价制度的各项规定中缺乏关于“环境影响”的明确界定，并且只是以“产生的污染和对环境的影响”简略带过。在《大气污染防治法》和《水污染防治法》提到了“产生的污染和对生态环境的影响”。从这样的规定中可以看出，我国的环境影响评价制度对环境影响的界定重点落到了对环境产生的“污染”，也就是说我国的环境影响评价制度仍然是以对“环境污染”影响为评价重点。立法上对“生态环境”相对次之地位的规定，导致实践中的环境影响评价报告书实质上成为专门对环境污染影响的评价报告，对生态系统的影响，对社会经济、社会文化的评价几乎为空白，而这些正是次生环境问题。因而建立次生环境影响评价制度，控制次生环境问题，笔者认为是必要的。

对于次生环境影响评价制度建立的理论基础，主要有法理基础、环境保护、经济学、可持续发展理论几个方面。

2 法理基础

法是以权利义务配置为机制调整人的行为和社会关系的。权利和义务贯穿于法律现象逻辑联系的各个环节。权利和义务的关系是权利义务理论的基本内容。权利义务是对立统一的，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。权利义务是互相对应、互相依存、互相转化的辩证过程，它们是在对应、依存、转化的过程中在一组关系内由对立走向统一。权利义务功能的互补性，对于同一主体权利义务同时贡献着启动与抑制、激励与约束、主动与被动、受益与付出的对应机制。

现代社会是一个多元利益并存的社会，各种各样利益的平衡、实现运用了多种手段与方法来协调、调节，如行政手段、经济手段、法律手段等。其中，利益的维护和保障所运用的最重要的手段就是法律。法律的产生就是为了社会、公共、个人利益的平衡。法律通过界定利益主体权利义务并强制保障这些权利义务的实现来满足多元的、错综复杂的利益。当然，为了更有效地保护环境、人类与环境中权利义务的分配，运用法律成为必然选择。

现今世界经济不断发展，人们越来越清楚地认识到环境是人类赖以生存和发展的物质基础，而环境权利则是人权——生存权中最基本的权利。根据权利和义务平等性、一致性原则，人们在依法享有环境权利的同时，必须自觉履行保护环境的义务。在“可持续发展”已经成为世界各国发展共同持有的战略的今天，提出和强调人类对于环境要权利义务的平等与一致显得尤为重要。次生环境影响评价的目的就是平衡环境权利义务，实现权利义务的对等性、对应性达到环境公平。次生环境影响评价就是在更广泛的范围内，对于行使其民事权利，而对环境这一“非竞争性，非排他性”资源环境进行利用的主体，即：对环境权的行使者主体，同时承担起预测、评判、制定替代方案的预防环境污染的义务，达到权利义务的一致性。

3 环境保护理论基础

“预防为主”、“源头控制”是环境保护的基本原则。预防是指在国家的环境管理中的事前控制机制，是通过计划、规划等行政管理手段，采取防范性措施，防止发生或可能发生的各种社会活动对环境的损害。“预防为主”是针对环境的特点和国内外环境问题的解决的主要经验和教训提出的。环境污染与资源破坏一旦发生往往难于消除与恢复，甚至不可逆转。如果事后再进行治理，从经济上来说往往要耗费巨资。而且环境问题时空上可变性大，问题的产生上有缓发性和潜在性，这些特性在次生环境问题上表现得尤其突出，再加上科学技术发展以及人类认识问题的局限性，人类对环境的损害活动造成的长远影响和最终后果，往往难以及时发现与认识。但当问题出现，往往已无法挽回，或者要付出更多的代价。这种情况要求人类活动必须谨慎注意对环境的长远的、全局的影响，防患于未然。

源头控制。源头控制是基于“末端治理”局限性考察的基础上提出的环境保护理念。随着社会经济的发展，人类对社会的关注领域逐渐扩大，生态环境问题在各个领域开始备受关注。20世纪80年代国际社会“末端治理”兴起，同时人们吃惊地发现，尽管某些地方环境污染的剧烈程度有所减轻，但随着经济的快速发展生态环境问题也在全球范围全面爆发，并且与日俱增范围不断扩大，已影响到经济增长、人体健康、文明延续、政治稳定等社会发展的所有宏观和微观层面。总结历史和反思现实，末端治理的致命缺陷显而易见。末端治理是一方面犯了“脚痛医脚，头痛医头”的错误，没有从根本上解决问题，另一方面末端治理既不能完全处理废弃物，又在处理废弃物的同时消耗着资源。在反思生态环境问题现状，分析“末端治理”的局限性的过程中，“源头和过程控制”应运而生，其目的是对环境负责，防患于未然，将环境污染降低到最低水平。次生环境影响评价就是本着“源头控制，预防为主”的环境保护理念，而建立的一项基本制度，是一项事前预防制度。通过这项制度的实施，不仅可以将一些环境问题消除在萌芽状态，还可以对一些可能的环境问题事先制定出预防机制，应急预案及替代方案，对环境问题做出全方位的预测与防范，减少环境问题。

4 经济学理论基础

发展经济的根本目的是促进社会发展，提高人民生活水平，造福人民。但为了经济发展却破坏了人类赖以生存的环境，这在本质上与经济发展的根本目的是相悖的。在经济学领域，社会的发展的考量主要以工业上正常成本的投入与产出为分析基础。随着社会的发展，人们将社会发展的考量推到更广阔的领域，将环境因素纳入到社会发展的重要方面，以经济学的投入产出理论分析环境—经济问题。投入产出分析理论是经济学中的基础分析理论，即对经济系统各部门间的数量依存关系进行研究，以确定国民经济部门错综复杂的联系和再生产重要比例关系的方法与技术。在环境—经济一体化的今天，突破传统的成本观念，将环境污染、资源损耗及改善环境、维护环境等内容纳入国民经济成本中，进行投入产出分析，已成为人类、自然、社会和谐发展的必然要求。

传统思想对于生产和经营中所产生的问题，如将废气、废水、固体废弃物随意处理，很少将处理这些废弃物、污染物的费用计算在成本中。就我国而言，由于市场经济制度尚不完善，市场经济自身弊病自发性、盲目性的出现，很大程度上是由以追求最大利益为出发点所导致的。对利益的追求使得大多数生产者和经营者在发展时忽略环境成本，这种成本通常被他们以“外推”的方式，以损害人类健康、生态系统的形式转嫁到社会的各个方面，对整个社会是一个负效应，因而又被称为“外部不经济性”。为了扭转以牺牲环境为代价来发展经济的老路，必要的制度建设成为必然，次生环境影响评价制度的建立，就是对预期存在的环境、生态影响进行全面、战略性的评价活动进行制度化、法制化规制，以实现降低环境治理增加的经济损耗——外部不经济性的法律保障。

5 可持续发展理论基础

可持续发展的环境法理论内核即：持续观、系统观、公平观、和谐观，这4大板块构成了可持续环境观的理论体系，其中持续是核心，和谐是基础，系统是认识，公平是表现。持续观就是要使人类社会发展具有持续性，实现代际公平，这是可持续发展观念的核心。可持续发展就是，以自然环境为系统，以人类为中心，系统内自然、经济、社会和政治是相互联系的系统要素。可持续发展有赖于环境承载能力及缓冲能力、经济的生产能力、社会的需求能力、政府的调控能力等各种能力的相互调适。评价这个系统的运行状况应以系统的整体和长远利益为衡量标准，即在宏观的成本效益分析基础上进行取舍，使局部利益与整体利益、短期利益与长期利益、经济的发展目标与环境目标相统一，使系统各要素达到平衡。

次生环境影响评价就是以可持续发展的观点，以持续的眼光来对自然、经济、社会的发展进行是否协调、是否持续发展的评定，是对现今建设与长远发展、具体建设与整体布局、正面效益与负面效益的评定与分析以及保障措施的设计。其目的就是使自然、经济、社会和谐发展。

6 结语

通过对次生环境影响评价制度建立的法理中权利义务理论、环境保护、经济学、可持续发展理论几个方面分析，建立次生环境影响评价制度具有一定理论意义。现实中次生环境影响评价目的是鼓励社会建设、决策中考虑次生环境因素，最终达到更具环境相容性的人类活动。次生环境影响评价是传统意义环境影响评价的纵向的延伸，是现有环境影响评价制度的补充与完善。次生环境影响评价制度的建立为次生环境影响的评价提供了法律依据与保障，有利于强化环境管理，有利于为社会发展战略提供导向。因此，建立次生环境评价制度对加强环境与资源保护，促进自然、经济、社会和谐可持续发展具有重要意义。

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