安徽省亳州市谯城区河道采砂管理方法探索

邓书才

（亳州市谯城区水务局，安徽 亳州 236800）

亳州市谯城区位于安徽省西北部，西、北、东三面分别与河南省的郸城、鹿邑、商丘、夏邑、永城交界，南与涡阳、太和接壤。总面积2226平方千米，人口152万人。谯城区境内有涡河、油河、洺河、赵王河、武河、杨河、包河、以及从横交错的大中沟数十条。谯城区属于冲积平原，砂层较浅，开采十分简单。受利益驱动，加之与河南省交界存在的管理问题，多年以来，我区逐步出现河道非法采砂行为，而且呈现出屡禁不止的态势。我们清醒的认识到，这一突出的现象，不仅影响河势稳定、水利工程安全、长此以往势必危及人民群众生命财产安全，而且影响到水利资源的可持续发展。对此，我们始终高度重视这一问题，依法采取多种措施加强河道采砂管理工作。下面具体分析我区河道采砂产生的成因，管理措施与经验以及存在的问题和解决办法。

1 河道采砂逐渐增多的成因

1）建筑市场需求量大。随着城市建设的发展，农村人口城市化和人们对住房要求的提高，近10年来，亳州市、谯城区城乡基础设施建设、住房建设呈井喷式发展，到处是建设工地，到处是居民小区建设，农村房屋翻盖楼房现象更多，建筑用砂需求量很大。

2）建筑用砂资源有限。亳州市谯城区地处冲击平原，远离山脉，河道上游来砂十分有限，而且颗粒很小，主要是上游河南省开封市几个县引黄河水进行淤灌排下来的尾水夹带的细沙，不能作为建筑用砂。一般较好的建筑用砂是从淮河、江苏宿迁骆马湖等地用船运来的，成本较高，因此当地群众为了节约成本，就从河道，坑塘中抽砂用于建筑。

3）暴利驱使。由于砂层较浅，因此所用开采设备简单，一只36方的船一天能采砂150方，成本价每方5元左右，采砂船主出售每方15元给岸上砂场老板，而市场价每方30元左右，有时更高，砂场老板每方有10元以上的利润空间，在投资不大的情况下，每只船一天能为采砂船和砂场老板挣近两千元的利润，可谓暴利。暴利之下必然是疯狂盗采，周而复始，愈演愈烈。

4）相关法律依据不充分。截止到目前，没有一个全国性的权威性的有关采砂管理的法律或法规，更没有配套完善的管理办法，各地都是自己在摸着石头过河，安徽省2009年出台了《安徽省河道采砂管理办法》，但是有些还难以控制，比如对采砂船只能采取集中停靠，暂扣都没有依据，更不能进一步处理；再比如对已经违法采砂的船主进行处罚，等法律程序履行完了，砂也被卖完了，当事人早已逃之夭夭等。

5）非法采砂违法成本低。由于开采简单，设备投资少，由于对采砂人员和设备没有行之有效的处罚手段，致使采砂者违法成本很低，发现违法采砂行为，主管部门只能对进行违法采砂的船只进行简单的拆卸、销毁采砂设备，别无他法，执法人员离开后，他们更换设备后还可以继续偷采，我们经常采取政府多部门联合执法的办法，虽说有点效果，但只是权宜之计，违法采砂者暂避风头，各单位都有自己的主要工作，不可能每天都进行联合执法，所以，联合执法过后不久违法采砂反弹很快。

6）监管牵涉的管理部门多。船只生产属于国防科工委主管，县级属于经委管；船舶运行属于海事局管；采砂属于水务局管理，按照《中华人民共和国矿产资源法》又属于国土部门管辖；砂场经营审批属于工商局；用地属于国土局；运输非法开采的砂石车辆属于交通局管等，多部门共同执法协调配合难，非法采砂经营户很容易找到管理漏洞，躲避打击，更不用说通风报信等漏洞，非法采砂者可谓知彼知己，所以，往往联合执法组赶到违法现场，违法采砂人员和设备早已经无影无踪。

7）执法人员少、装备不足。谯城区水务局执法人员只有12人，车辆2台，执法船2只，远远不能不能满足整个谯城区非法采砂点多面广的现有局面，执法人员疲于奔命，往往收效甚微。

2 管理措施

1）落实属地管理。2006年谯城区政府专门成立“谯城区辖区河道全面禁止采砂工作领导小组”，由区委副书记亲自任组长，专门管理我区河道采砂工作，为方便组织联合执法和协调采砂管理工作提供了方便。因为乡镇对本辖区采砂状况较为熟悉，距离又近，加之当地村镇两级干部对部分采砂经营人员能够随时掌控，对经营用地的出租、道路运输等环节方便掌控。区政府2012年决定开始落实以乡镇、街道办事处为单位的属地管理责任制和行政首长负责制，涡河、惠济河由水务局管理，其余中小河道以乡镇为单位进行管理、水务局随时配合，区政府定期不定期进行督查、通报，并制定相应的奖惩措施，直至免去乡镇主要负责人职务。

通过落实以乡镇、街道办事处为单位的属地管理责任制和行政首长负责制，充分发挥了乡镇、街道办事处的主观能动性，治理非法采砂工作取得了前所未有的成果，非法采砂严重的局面得以彻底改变，投诉大幅度减少。

2）定期开展集中整治行动。为了在全区形成打击河道非法采砂的强大舆论氛围，进一步遏制非法采砂，减小非法采砂的危害，每年汛前或河道非法采砂反弹严重时，区政府都会组织为期一个月的集中行动，从水务局、公安局、海事局、国土局、行政执法局、检察院和法院，乡镇政府、街道办事处也抽调专门人员组成联合执法队，对全区河道进行拉网式巡查和打击，对阻碍执法、涉黑涉恶的进行严厉打击，近三年就行政拘留5人，在媒体上及时进行全面报道，发动群众参与，非法采砂在一段时间内得到遏制。

3）堵疏结合，适量开采。2009年，安徽省政府出台了《安徽省河道采砂管理办法》，谯城区政府在集中整治全面禁采的基础上，尝试堵疏结合的战略，探索河道采砂管理的长效机制，非汛期在全区部分中小河道严格规划、划定限采点严密监管，其他河道实施全面禁采，经过实践，全区河道采砂变乱为治取得了很大的进展，堵疏结合的成功实践在《中国水利报》上刊载，受到行业的肯定和社会好评。

4）增加执法人员，增加执法装备，加强日常巡查监管。集中对乡镇政府、街道办事处人员执法进行培训，办理行政执法证件，增大执法力量；加大资金投入，购置专门执法设备，进行全天候，全时段执法。加大巡查力度，做到重点河段天天查，一般河段一周至少查一次，并填写巡查日志，近一年半的时间里，涡河、惠继河几乎未发现非法采砂行为，但巡查从不间断，一方面便于随时掌握情况，另一方面给非法采砂者一个信息就是政府从未放松管理，以打消其偷采的念头。

5）加大对采砂船的监管。近几年，水务部门对采砂船一般采取销毁设备，切割沉没，使之失去采砂能力，仅2012年就销毁采砂设备452台，切割销毁采砂船50条。为进一步从源头进行管理，2012年分两次实行采砂船集中停放制度，先是把采砂船从水面集中到河岸上，用钢板焊接在一起，涡河、惠济河两岸设置六个采砂船停放点，85只采砂船被强制集中停放。2012年底区政府决定把采砂船集中到大寺枢纽统一停放，不经批准任何人不准离开。随着区政府治理力度的进一步加大，非法采砂经营人员彻底放弃了采砂，大量采砂船被自行报废，少量流窜进我区边界的采砂船也不敢明目张胆的采砂，建造新船的基本未发现，河道非法采砂治理工作取得了阶段性成果。

6）釜底抽薪，减少非法采砂从业人员。非法采砂操作人员大部分是渔民，政府通过解决住房、提供就业机会，增加社会保障等措施倡导渔民上岸转产转业，使渔民收入多元化。

7）联系周边县市，共治边界非法采砂。谯城区与周边县市交界处几乎都存在河道非法采砂现象，由于近年我区境内河道非法采砂治理力度增大，周边边界河道非法采砂有逐渐增多的趋势，谯城区政府近来经常联系周边县市进行联合执法，并建立沟通机制，经常互通信息，联手打击边界非法采砂行为。

8）实现河道采砂管理由整治到长治的跨越，应突出综合施治、部门协作、经常化管理。要通力协作形成治理合力，纪检机关严查党员干部参与非法采砂行为，公安机关严打黑恶势力介入非法采砂，宣传部门营造宣传声势，工商部门依法管理砂场经营活动，交通、海事部门严守水陆路运输，国土部门查处非法沙堆占地，部门各司其职、各尽其责是河道采砂管理的制度保障。最后是常规管理上水平，对水政执法人员加强政策培训和法规教育，加大对水政执法的监督，接受社会各界投诉，确保阳光执法。

河道采砂管理从处罚到发证，再到全面禁采；从销毁采砂设备，到切割沉船，再到强制集中停放。逐步找到行之有效的管理方法。

曾几何时，扭曲的河势、崩塌的河岸不仅是对非法采砂者良知的控诉，也是对政府主管部门的及时提醒。河道非法采砂作为特殊历史阶段的产物，其出现就带有违反规律、破坏自然、有悖和谐的特质，有谯城区委区政府的坚定决心，再继续深化、细化属地管理责任制和采砂船管理制度，逐步达到完善。我们相信，河道采砂管理经过从整治到长治的跨越，要不多久非法采砂必将在谯城绝迹。