加强耕地保护的热点、难点与对策

黄 颖

吉林省敦化市国土资源局，吉林敦化 133700

耕地是发展农业生产的载体，耕地数量的多少，耕地质量的好坏，直接影响着农业生产水平乃至国民经济的持续、快速、健康发展。

保护耕地问题已经成为从中央到地方令人关注的“热点”，因而成为土地管理工作的“焦点”，但是此项工作也出现许多“难点”。针对“热点”及“难点”的问题，找出耕地保护对策，是当前“土地管理工作的重要课题之一。

1 关注“热点”

一是从思想意识角度看，各级政府由于国土宣传工作到位，人们对耕地在国民经济中的地位和保护耕地的现实和长远意义有了较为明确的认识。耕地资源严重不足且逐年锐减，人口众多又增长过快，形势仍然十分严峻，土地的危机直接关系着中华民族的生存、发展和进步。对于这些，已经引起社会各界的共识和优虑；二是从政策法规角度看，从中央到地方政府都已制定了一系列保护耕地的政策、法律和法规。因地制宜出台和规范管理制度、完善管理措施，层层签订目标管理责任制，为保护耕地奠定了坚实的基础；三是从行动上看，党和国家领导人曾多次围绕耕地保护工作作出过重要指示，并多次召开全国性工作会议，研究部署土地管理阶段性工作，尤其每次都侧重研究和讨论耕地保护问题。并从不同角度、不同层次召集有关专家、学者召开“保护耕地”学术研讨会、座谈会。各省、市、自治区、直辖市将保护耕地工作摆到政府重要工作议事日程。同时，还划定和建立基本农田保护区、菜田保护区，实行土地用途管制，并付诸实施。

2 集中“焦点”

农业、农村、农民问题集中的“焦点“之一，就是耕地资源的问题。党中央、国务院近期又采取世界上最严格的措施和对策，把基本国策敲定在切实保护耕地上。可以看出，耕地保护在发展国民经济中占有举足轻重的地位。确切的说，土地管理的核心依然是耕地保护，保护耕地就是保护我们的生命线。

3 破解“难点”

国家从战略的高度出发，明确指出“更新发展思路，立足内涵挖潜，节约、集约利用土地，实现耕地总量动态平衡”的新目标。这个新目标，是根据国情和当前土地管理实际提出来的，在这个“焦点”问题上，出现许多“难点”。难点如得不到解决，保护耕地将是“空谈”。难点问题主要有：一是部分领导干部头脑中存在着严重的地方保护主义，置耕地保护这个大问题于不顾，以牺牲大量耕地为代价换取经济的发展。有法不依、执法不严、以权代法、以言代法的现象大量存在。二是城市发展规模贪大，“圈地热”十分严重，贪大求洋，盲目扩大占地规模，城市规模外延扩张日趋突出，侵占了大量耕地，尤其是菜田，导致城乡结合部人均耕地急骤锐减。三是耕地保护缺乏司法制约机制，倾向于经济处罚，以罚代管，依法管地力度较小，表现为变相占用耕地现象屡见不鲜。四是“块块”为主的管理体制导致层层批地，造成“你有政策，我有对策”，非农占用耕地数量居高不下。五是村镇占地面积较大。扩村、圈地增宅和“空心村”现象仍然存在，致使土地利用率低。六是耕地产出功能和产处率较低，中低产农田改造步伐缓慢，粮食产量低而不稳，高产农田停滞徘徊。

4 实施“对策”

就调查情况看，侵占耕地的速度之快，数量之大，让人吃惊，让人心碎，已经到了非彻底解决不可的时候了。针对热点、难点的问题，主要对策是：

1）强化组织领导，加大工作力度，是保护耕地的关键所在。实践证明，只有领导重视，形成合力，措施得力，依法保护耕地才有力度。各级政府一定要转变观念，提高认识，统一思想，加强对耕地保护工作的领导，加大管理力度，明确职责范围，坚决杜绝那些以言代法、以权代法、懂法不执法、执法不严现象的发生。对那些“你有政策，我有对策”的要严肃查处，进一步强化司法打击力度，特别是严厉打击以地方保护主义掩盖耕地保护存在的问题，坚决杜绝那些以牺牲大量耕地为代价换取经济建设为各级领导树政绩，“赞口碑”的行为。防止城镇化中出现新的“圈地热”、围追堵截那些“政绩工程”、贪大求洋的“形象工程”，使耕地保护形成社会氛围，把耕地保护工作真正落到实处；

2 ）理顺管理体制，严格审批权限是耕地保护的主要措施，加强对土地的宏观调控能力和微观管理；

3）严格控制城市外延扩张，遏制那些以合法运作掩盖增加可利用土地面积。对新建企业应尽量利用改造停产和破产企业用地，旧城改造时节约城市用地的主要途径，应继续坚持下去。改造后城市国有土地全部实行招标拍卖，严禁在城乡结合部开展非农基本建设，控制“扩大院”现象。继续强化农村宅基地的依法管理，改变过去失控的被动局面；

4）建立经济制约、宏观调控、社会监督机制是保护耕地的根本措施，使耕地保护成为社会各方面的内在动力和自觉行为。一是建立经济制约机制。主要是继续强化土地有偿使用，如土地估价、土地税费等。加大培肥力度，抓紧改造中低产田。我国有13 亿人口，其中有9 亿是农业人口。随着建设小康社会的逐步深入，客观要求加快城市化进程。由于经济的快速发展，建设用地的逐步增加，不可避免的要挤占耕地。国家提出16 亿亩耕地为底线，要求必须提高耕地的 产出率，要实现耕地的最大效益。二是建立宏观调控机制。确定耕地控制总量和城市建设规模双向指标，基本农田保护数量、保护比例和保护规模，建设用地计划指标，土地开发、复垦规划指标等。三是建立社会监督机制。聘请人大代表、政协委员为土地监察专员，进一步完善市、乡、村、组四级土地监察网络；

5）强化法制监督作用，以法律为引导，与司法、税政部门密切协作，是保护耕地的法律保证。坚决查处违法管地，违法用地案件，严格执行“占用耕地许可证制度”。尽快出台《耕地保护法》，使耕地保护步入法制管理轨道，把耕地真正当作生命线来保护。

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