全面推进惩治和预防腐败体系建设

文||李兴团 王 锐

党的十八大报告指出：“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。”根据党的十八大的要求，加快构建具有中国特色的惩治和预防腐败体系（以下简称惩防体系），应坚持以科学发展观为指导，认真落实以人为本、统筹兼顾、可持续发展的要求，坚持整体谋划、系统治理确保惩防体系建设有序推进、健康发展。

一、融入经济社会发展全局，整体推进惩防体系建设

在构建惩防体系过程中，要着眼于整体推进的科学理念，把构建惩防体系贯穿于社会主义经济、政治、文化和社会建设各个领域，自觉放到全局工作中来把握和谋划。一是要与中国特色社会主义事业总体布局相适应，既通过构建惩防体系为发展各项事业提供有利条件，又要通过推动各项事业发展促进惩防体系的完善。二是要与完善社会主义市场经济体制相适应，抓住加快转变经济发展方式和完善社会主义市场经济体制的关键环节，及时跟进党委、政府的重大决策部署、重要制度规定、重大活动，实现超前介入、关口前移，有效堵塞体制机制制度和管理方面的漏洞，防范腐败问题的发生。三是要与发展社会主义民主政治建设相适应，通过有效防治腐败，使人民享有更多的民主权利，切实维护群众权益。四是要与弘扬先进文化相适应，在构建体系中大力推进廉政文化建设，提升党员干部的廉洁意识，形成崇廉尚廉氛围。五是要与构建和谐社会相适应，关注本部门、本单位群众最关心、最直接、最现实的利益问题，深入解决损害群众利益的突出问题。六是要与推进党的建设相适应，通过惩防体系构建为党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设提供保障，增强党员干部拒腐防变和抵御风险的能力。坚持这“六个适应”，才能不断增强体系建设的整体性，实现惩治和预防腐败的预期目标。

二、分级建立和完善子系统，有序推进惩防体系建设

加强惩防体系建设，必须全面推进体系的子系统和要素建设，确保要素齐全、系统完善、协同作用、体系建设有序推进。

健全完善预防、惩治和保障二级子系统。首先要完善预防腐败子系统，以制约权力为核心，以健全制度为主线，逐步构建结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，预防腐败现象的发生。其次要完善惩治腐败系统，进一步建立健全腐败案件及时揭露、发现、查处机制，完善案件通报、剖析等制度，发挥查办案件综合效能。三是建立协调保障系统，组织协调好惩治和预防腐败各项工作，健全完善党政齐抓共管、部门各负其责、纪委组织协调、群众积极参与的领导体制和工作机制。

健全完善教育、制度、监督等三级子系统。这是惩防体系中最基本的要素和系统。只有在这一层次推进系统建设，才能确保惩防体系实现其整体功能。应重点加强五个方面的子系统建设：一是健全完善廉政教育体系。重点构建充分发挥教育说服力和制度约束力整体功效的党性党风党纪教育机制、科学有效的反腐倡廉教育培训机制、全方位全覆盖的基层党员教育机制。二是健全完善反腐倡廉制度体系。进一步建立健全《实施纲要》确定的各项制度，构建惩防体系的基本框架。具体来讲，就是要按照整体规划、统筹协调的要求，以教育、监督、预防、惩处四类制度为主体，加强制度的系统化建设，做到基本制度与具体实施细则并重、实体性制度与程序性制度并重、约束性制度与激励性制度并重，努力建立科学严密、完备管用的反腐倡廉制度体系。三是健全完善权力监督体系。紧紧围绕对权力运行的监督制约，进一步加强对领导机关、领导干部以及重要领域、关键环节权力行使的监督。要从体系建设的角度，大力加强党内监督、舆论监督、人大监督、政府专门机关监督、司法监督、政协民主监督和群众监督，形成内外结合、上下联动的监督体系，增强监督合力。四是健全完善纠风工作机制。着眼于解决群众反映强烈的教育、医疗、环境保护、安全生产等方面的突出问题，健全群众利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权力保障机制，形成党和政府为主导的维护群众权益的工作机制和制度体系。五是健全完善案件查处机制。建立腐败现象易发多发领域调查分析和专项治理制度，完善重大案件督导督办机制。健全案件查处协调机制，完善纪检监察机关和组织、公安、检察、审判、司法、审计等部门案件线索移送、情况通报、线索共享机制，增强办案合力。健全依纪依法、安全文明办案的纪律要求和责任追究机制。完善举报人和证人保护制度，探索建立举报人奖励制度。

三、加大改革力度，创新推进惩防体系建设

推进惩防体系建设，必须适应经济社会发展变化，不断深化改革和制度创新，保持体系的开放性。

推进制度创新。新制度经济学认为，当腐败是内生的时候，解决腐败问题不能只让政府官员保持诚实不腐败，也就是说，不能通过信任来解决不信任，而应通过制度改革使政府官员不能腐败，这样的契约安排才是科学合理的。特别是要通过契约安排来推进制度创新，从制度层面解决腐败问题。借鉴这一反腐理念，我们应把创新制度作为惩防体系建设的重要内容，切实推进行政管理体制等改革，不断完善社会主义市场经济体制。特别是要积极推进反腐倡廉相关制度创新，比如按照中央要求，进一步建立《关于领导干部报告个人有关事项的规定》的实施细则，探索建立财产申报与评估制度，对重要事项报告的申报主体、申报内容、申报时间以及受理与评估机关、评估流程、责任追究等方面进行制定与设计，以创新精神推动这项工作的深入。又如行政问责应进一步完善相关配套制度，加大执行力度，推进这一制度的全面落实。

推进权力监督工作创新。针对我国当前新旧体制转轨的现状，必须从监督制约权力入手，深化重点领域和关键环节的改革，减少权钱交易的机会和空间，保证权力在阳光下运行，努力形成决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的权力结构和运行机制。特别是针对一些领域腐败现象易发多发的特点，注重监督工作与推进经济、社会等领域的改革相适应、相配套，配合重点领域和关键环节改革，消除腐败产生和存在的土壤。

四、建立评价监测机制，实现体系功能最优化

建立评价监测机制是构建惩防体系的重要内容，对于准确描述腐败状况，有效监测和评价教育、制度、监督等反腐倡廉举措的效果，科学预测反腐败斗争发展趋势具有重要作用。

健全监测网络。一是建立权威的评价监测机构。由纪检监察部门牵头负责，党工委、干部人事、信访等部门参加，对纪检监察、组织人事、信访等部门掌握的群众反映强烈的问题进行集中汇总，形成对各相关部门的总体评价意见。二是聘请廉政监测监督员。组建以党风廉政监督员、特邀监察员、行风政风监督员、行风评议代表为主体的廉政监测监督员，收集来自社会各阶层的党风廉政信息。三是设置廉政监测直报点。选择部分单位、企业以及权力集中容易滋生腐败的重点领域、关键岗位作为信息直报点，扩大廉政监测信息渠道，全方位地监测腐败状况。

丰富评价监测方式。要进一步创新评价监测方式，采用听取被测评对象汇报、材料审核、咨询调查、实地检查、整体观察等方法开展评价监测。同时，要借助问卷调查、网上调查、电话访问以及走访党代会代表、人大代表、政协委员、政行风监督员、特邀监察员以及组织、审计部门的干部考察考核、经济责任审计、民主评议等形式，丰富监测手段，综合掌握信息，加强分析、考核和评估。

科学运用考核结果。评价监测的成果，集中体现在应用上，体现在为惩治和预防腐败工作提供有价值的参考意见上。重点要抓好三个方面的工作：一是建立腐败预警指数发布制度。对腐败情况监测的信息进行定性和定量分析，及时将分析结果以书面形式进行反馈，并向主管部门通报，在一定范围内适时发布。二是建立奖惩机制。根据监测结果，对廉政工作成绩突出的单位和个人给予表彰奖励；对廉政工作不力的予以批评或谈话，对单位或系统发生重大腐败案件的要进行问责。三是建立测评监测信息数据库。对监测收集到的信息实行分类建档管理，研究探索腐败滋生的深层次原因，查找违纪违法现象发生、发展的特点和规律，不断提高完善制度、堵塞漏洞的对策和建议，提高腐败的预防能力。

五、加强电子政务建设，提高惩防体系建设现代化水平

利用电子政务的技术优势，积极探索将信息、通信和网络等科技手段引入惩防体系建设，搭建科技反腐平台，不断丰富推进惩治和预防腐败的措施和手段。

推进政务网上公开。当前，要针对全国各地实际，进一步大力加强电子政务建设，对岗位、职责和行政行为实行规范管理，推进政务过程网上公开，确保权力在阳光下运行，保证公民的知情权。同时，通过电子政务把群众的意见和建议迅速反馈给决策组织，提高领导机关的决策水平，保证公民的参与权。

推进电子监察系统建设。完善电子政务的重要内容是加大电子监察力度。目前，一些地方依托各级政务中心完成了部分市县的行政审批电子监察系统建设，经过确认的行政审批项目全部进入政务大厅办理，做到大厅之外无审批。下一步应进一步加大推进力度，全面实行电子监察，对行政审批等行为实施全面监督，提高行政效率和服务水平。

完善网上举报机制。要通过建立反腐败举报网站，加强对反腐倡廉舆情特别是网络信息的收集、研判和处置，宣传反腐倡廉的法律、法规和方针、政策，宣传反腐败机关受理信访举报的范围、原则以及检举、控告、申诉人的权利义务等，有针对性地教育、引导群众正确有序举报，提高信访举报的质量，发挥广大群众的监督作用，提高腐败行为的发现率。同时，要建立和完善保护举报人制度，举报信息保密制度，举报奖励及补偿制度，网络举报信息受理、处理、时效制度和信息反馈制度等等，进一步规范信访举报行为。

六、落实责任和机构，确保惩防体系建设顺利推进

加强惩防体系建设，必须健全相关组织机构，建立责任机制。当前，要结合我国实际，进一步构筑惩防体系建设的组织基础，确保体系建设扎实有序推进。

严格落实党风廉政建设责任制。各地各部门要按照中共中央、国务院修订下发的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，加强责任检查、考核和追究，促进各级领导班子和领导干部负起抓惩防体系建设的政治责任。要进一步研究探索有效办法，推动形成牵头单位和协办单位协作配合、人民群众积极参与的工作机制，动员和凝聚各方面力量，合力抓好惩防体系建设。要通过层层落实责任制，统一部署、统一实施、统一考核，产生联动效应，确保体系建设的各项任务落到实处、取得效果。

强化纪委组织协调作用。各级纪检监察机关要积极协助党委、政府抓好惩防体系建设任务的分解和实施，纪委常委会议和监察厅（局）长办公会议要定期听取惩防体系建设工作汇报，督促有关部门和单位抓好落实。要建立健全联席会、协调会、例会等组织协调制度，整合各成员单位的力量，整体推进惩防体系建设。纪检监察机关要敢于负责、敢于牵头，发挥纪检监察机关作为专门监督机关的优势，全面推进惩防体系建设工作。

加强各级惩防体系建设工作领导小组及办公室工作。各级党委、政府要发挥好领导小组的职责，及时研究解决推进惩防体系建设中的重大问题，做好组织协调、政策指导、监督检查等工作。要强化领导小组办公室参谋助手作用，协助领导小组做好相关工作。要探索建立惩防体系建设工作的常设机构，省级纪委应以建立预防腐败局为契机，把惩防体系建设作为预防腐败的重要工作内容。