基于公平与效率框架下的油田征地补偿问题研究

2013-08-15崔广周

中国新技术新产品 2013年5期

崔广周

(中原石油勘探局对外关系处，河南濮阳 457000)

随着油田建设规模的扩大，征地面积逐年增加，因征地补偿也引发了油田企业和被征地农民的许多矛盾和纠纷，对企业、社会的稳定都有严重的影响。归根结底是因为在油田征地补偿问题上存在着公平与效率的不足之处，因此，本文基于公平与效率框架对油田征地补偿问题进行了初步的研究。

一、油田征地的特点

我国油田征地在特点上类似于城市化进程中的征地，但仍有其特殊性。首先，在地域分布上，地域性特点明显，多数油田分布于西部贫困区，所以征地补偿对象的对象也是针对贫困的农民。其次，原有的油田建设都是依靠国家划拨，但随着市场经济的发展和国企改革的深入，这一制度已经逐渐被取消。但由于油田企业的服务性特征，其征地仍是具有其行业特殊性。最后，征地补偿安置方式单一，一次性的金钱补偿对企业是没有了后顾之忧，但是对农民的日后长远生活却没有了可靠的保障，加之补偿费用少难以给农民的养老和就业提供有效保障。

二、目前油田征地补偿存在的问题

我国对土地使用有专门的国家征地补偿标准，《中华人民共和国土地管理法》对征地补偿标准有具体的规定，油田征地补偿是严格按照现行的土地有偿使用标准进行补偿的，但是这一标准随着经济、社会的发展已经渐渐失去了公平性。

（一）油田征地补偿标准低，对被征地农民明显不公平

我国的经济发展在近10年内取得了突飞猛进的成果，物价上涨，人们的生活水平大幅提高，国家制定的征地补偿标准却没有相应的调整，所以油田征地对失地人的补偿根本无法满足他们的生活需要，所以农民对油田征地一直持有反对的心理。根据目前油田征地补偿的实际情况，被征地农民按照人均获得的补偿都难以维持生活，所以失地农民的生活水平普遍下降，有的甚至沦为贫困户。根据调查统计，大部分油田地区征地补偿，按照各地的消费水平，只能维持基本生活两到三年。国家在后续的文件规范中也提出，征地补偿要保证被征地农民原有生活水平不降低，但是有没有出台相关的标准，原有生活水平是一个缺乏衡量标准的概念，且生活水平在横向地区间、纵向时间上都有较大的差异。所以，目前油田征地补偿的不公平仍在继续。

（二）安置责任主体不明确，实施上缺乏效率

根据《中华人民共和国土地管理法》的规定：地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。基于这样的规定，对于实地农民的未来出路提供了保障，是一种发展式的有效安排。但是具体的安置办法和主体又没有进行细化规定，导致实践中政府和用地油田企业相互推诿。对农民社会保障和就业保障也属于征地补偿的一个方面，政府和企业都不积极地解决这一问题，大大降低了完成征地补偿的效率，对农民难以做到公平的保障其权利实现。

土地对于农民来说是他们基本生活的保障和来源，如果单纯的以金钱补偿，那农民在失去土地后还要面临就业的难题。而目前多数油田在征地时都只简单的采用一次性金钱补偿，补偿的标准低，难以保障生活，还缺乏对农民日后就业和生活保障的安排，无论从效率角度还是从公平角度都是一种缺乏效率的安排。

三、解决我国有田征地补偿问题的对策

目前，油田征地引起的失地农民保障问题已经成为社会问题的重要内容，不但关系到农民的民生问题，也对维护社会稳定有着重要意义。对这一恩特的解决，理论界提出了很多的方案，但均存在操作难的问题，如何在公平与效率的框架下有效的解决油田征地补偿问题是解决矛盾的关键。

这是对油田征地补偿模式的一种大胆创新式理论设想。这是借鉴某些地区在城市化建设中征地的补偿方式，土地是农民的资本，以土地入股，是基于农民对土地享有的收益权，也是保障农民分享土地增值后的收益的一种利益调节机制。在油田征地补偿的完善中，采用土地入股分红能够使农民分享到油田的收益，收益的取得是随着油田开发的进一步深入不断取得的，这样就能解决农民的长期生活稳定，这种持续性的补偿方式对各方利益都是有益的，也是稳定企业、社会秩序的良策。

（二）土地出租复垦模式

油田建设用地会对土地造成严重的破坏和污染，而且复垦施工难度大，目前油田土地复垦还没有一套完善有效的方案。我国土地政策和相关的法律法规规定"谁破坏，谁复垦"，这样的规定对政府和农民参与到复垦工作中没有形成调动作用，而企业在已经支付了征地补偿后也不愿意再投入力量进行复垦工作。所以从保护和合理用地的角度，可以在油田征地时不改变土地的性质，从农民手中租赁土地，等油田开发完成之后，由企业、农民和政府共同进行土地复垦，这样既保证了油田的建设开发，又能够是土地能够继续耕种，不论从经济效益还是社会效益上，都是最有效率的。

（三）以“土地换保障”模式

土地换保障也是城市化进程中的一种新型征地补偿模式，是指在规划区范围内的农户，将自己所有的土地使用权一次性流转给土地置换机构，由土地置换机构根据土地管理部门规定的失地农民的安置费、土地补偿费、水利设施费、撤组转户费等费用全部或一部分用于失地农民的社会保障。实践中已经有部分油田企业应用了这种模式，而从结果上看，这种模式也是公平且有效率的，对解决目前征地补偿中的矛盾也是有明显效果的。首先从效率上来说，这种模式减少了油田企业的谈判成本，油田企业只需与土地置换机构进行协商并签订合同即可在土地上进行开发建设；其次从公平角度来看，失地农民得到了切实足够的社会保障，他们的生活、医疗、就业等问题都得到了有效的解决。