陕西太白林区棚户区改造的调查与思考

赵增奇

(陕西省太白林业局，陕西 太白 721600)

国有林区“棚户区”改造是党中央国务院2008年针对重点国有林区职工住房困难而出台的一项保障性住房的民生工程。2009年国家将陕西省太白林业局纳入了棚户区改造建设地区。

陕西省太白林业局属国家138个重点森工采育企业之一，始建于1963年，现隶属于陕西省森林资源管理局，局机关设在太白县城南大街。局内现有在册职工981人，下设管护林场、实验苗圃、设计室、测设队、服务楼、宾馆、职工医院、14个基层单位。管护面积13.8万公顷，有林地面积13.6万公顷，活立木蓄积1880万立方米。现有注册资金4000万元。目前森林覆盖率达到96%以上。建局40多年来，累计为国家提供商品材170万立方米，实现工业总产值4.3亿元，上缴利税5000余万元，完成固定资产投资2.3亿元，营造人工林24.6万亩。

林业局现有职工及家属6237人，其中：在职职工741人，退休职工1399人，一次性安置人员1142人，遗属185人；职工家属2770人。现有住户2530户，其中2106户居住在棚户区。在棚户区居住的人员中，在职职工649户，一次性安置人员350户，退休人员677户，拆迁后造成无房户361户，低保户8户，因病因伤致贫户2户，危房户55户，特困户4户。棚户区房屋总面积57411m2，户均住房面积22.69m2，人均住房面积9.22m2。主要聚居于太白家属区、卧龙寺家属区和林区基层林场。太白和卧龙寺棚户区有1188户；基层林场有918户。这些棚户区均建于上世纪六、七十年代，多为土木、砖木结构，房屋低矮潮湿，面积狭小，基础设施差，建筑密度大，安全隐患多。

2009年国家确定棚户区改造项目后，太白林业局积极行动起来，按照“以人为本、统筹兼顾、因地制宜、实事求是”的原则，完成了棚户区改造前期各项准备工作，进行了地质勘探拿、作了施工设计蓝图，完成了报建工作。通过精心组织、科学规划，稳步推进林业局棚户区改造各项工作。现已经圆满完成了第一期和第二期棚户区改造任务，第三期棚户区改造工程正在建设中。棚户区项目建设，极大地改善了林区职工生活和居住条件，也由居住困难型逐步向改善型和舒适性转变，职工满意度和幸福指数与日俱增。

1 统筹规划、合理布局、加快建设

1.1 基本情况

按照国家棚户区改造的安排，总共下达林业局棚户区改造户为2083户，分三期建设实施，第一期（2009年度）在太白原棚户区原址上完成301户，建设面积2.235万m2，总投资3000万元；第二期完成423户，其中在卧龙寺地区完成旧房改造356户，在太白地区完成旧房改造67户，总投资1058万元。第三期在卧龙寺地区新建1359户。

1.2 工程进度

棚户区改造一期工程建设面积2.235万m2，2009年12月公开招标，2010年3月开始建设，2012年6月工程已全部完成，7月进行竣工验收，8月300户住户搬入新居。

第二期棚户区改造工程于2010年8月开工建设，为卧龙寺和太白地区旧楼改造工程建设项目，改造424户，2.52万m2。建设的主要内容为上下水改造、暖气和天然气的安装、楼体外墙涂料和楼体防水的改造、室外管线的改造和绿化工程等，现已完成工程建设内容。

第三期棚户区改造工程计划在卧龙寺新建建设高层楼房8栋，建筑面积12.21万m2，涉及住户1359户，目前已经开工建设。

2 多方筹措资金、促进工程建设

棚户区改造采用国家补助一点，省上配套一点，企业挤出一点，项目争取一点，开发收益贴一点，职工自己交一点的资金筹措办法，有力地保证了工程的顺利进行。

棚户区改造第一期工程预算3003万元，初步决算3420万元，中央补助450万元，占13.16%，省级配套300万元，占8.77%，单位筹措178.21万元，占5.21%，通过基础设施项目申请179万元，占5.23%，门面房收益150万元，占4.39%，住户个人缴纳2162.79万元，占63.24%。住户个人平均每平方米承担1002元，户均缴纳7.2万元，其中77.36m2的户型，每个住户平均实际缴纳7.94万元,66.6m2的户型，每个住户平均实际缴纳6.49万元，59.54m2的户型，每个住户平均实际缴纳5.54万元，将中央和省级棚户区补助资金全部落到实处，确保住户住得起新房，交得起房款。

棚户区改造第二期工程为旧楼改造，工程预算1058万元，初步决算1310万元，中央补助636万元，占48.55%，省级配套424万元，占32.37%，单位筹措137万元，占10.45%，通过基础设施项目申请113万元，占8.63%，改造住户未承担费用。

3 按时拆迁安置、保证工程质量

3.1 扎实开展棚户区改造工程的前期准备工作

一是，加强领导、成立机构，确保棚户区改造工程的顺利实施。

为搞好棚户区改造工程，林业局及时成立了棚户区改造工程领导小组，由局长任组长，局领导班子其他六名同志任副组长，相关科室（部门）负责人为成员。同时还成立了棚户区改造工程建设项目指挥部，以加强对棚户区改造工程的组织领导。为了进一步落实责任，明确职责，把此项工作的实施落在实处，还成立了棚户区改造调查摸底组、工程实施组、资金筹集保障组、监督组、宣传报道组五个专业小组。

二是，克服困难，全面完成棚户区拆迁安置工作。太白棚户区和卧龙寺棚户区改造需拆除土木结构房屋152间，砖木结构63间，筒子楼两栋，柴火棚386间，累计拆除8560m2，涉及住户663户，2875人。这些人员中既有在岗职工、退休职工、一次性安置职工、遗属等，其中有61户低保户，因病因伤致贫12户。拆迁户人员结构复杂，拆迁难度极大，为了保证拆迁工作的正常进行，林业局在极其困难的情况下，发放搬家费、租房费30余万元，有力地推进了拆迁工作顺利开展，拆迁工作于2010年3月初全面结束。

3.2 充实完善工程建设实施方案和各项规章管理制度

为了加强工程管理，确保工程质量，按照工程建设的质量要求和标准，林业局制定了《陕西省太白林业局棚户区改造工程实施方案》、《陕西省太白林业局棚户区改造工程拆迁方案》、《陕西省太白林业局棚户区改造工程购房方案》等各项规章制度，保证了工程的顺利实施和稳步推进。

按照“公开、公平、公正”的原则，严格执行工程建设的规范要求。2010年元月14日、2013年2月8日分别在陕西省招标办交易大厅公开进行了招投标，陕西省第六建筑工程公司、陕西关中建筑工程有限公司以其卓越的业绩、良好的信誉和雄厚的技术力量，在激烈的竞争中中标，成为林业局棚户区改造项目建设的承建者。

原材料的采购和质量管理建立了比较完善的管理监督体系。原材料进场以后，由局工程管理部门、监理单位对材料的出厂清单和检验合格证进行检查核对，并现场取样送地方质检部门进行检测检验，检验合格方可使用。设备进场以后按管理要求及时向安检部门报送有关资料，由安检部门按时定期进行检测检验，并不定期进行自检，确保了工程的质量和安全。在工程实施过程中，加强对工程质量的管理，在局工程管理部门、监理单位和项目部加强日常质量管理的基础上，按照工程质量管理的要求，每一个分项工程完成以后，由地方质检部门召集五方（建设单位、施工单位、监理单位、设计单位和地勘单位）责任主体进行分项检查验收，验收合格以后方能进行下一道工序，确保了工程的质量和安全。

为了加强对工程的质量管理、进度管理和安全管理，按照工程建设的要求，还聘请了有一定实力的监理公司进行专业监理，同时安排了一定数量的专业技术人员，加强对工程实施的管理和对项目实施单位的监督管理，项目实施单位制定详尽的实施计划和目标计划，配足配齐工程建设技术人员和现场管理人员，实行目标责任制，并加强对民工队伍的“三级教育”。从制度和措施上保证了工程建设的质量和安全。

3.3 逐步完善基础设施

对棚户区改造的配套水、电、气、路、供暖工程，在项目的实施过程中进行了设计，考虑到林业局的资金现状和职工的实际困难，对这些项目进行了项目申报，争取棚户区项目基础设施配套资金1100万元，降级工程建设成本，减轻职工负担，保证工程建设的顺利实施。

3.4 积极争取，主动协调，落实棚户区改造项目的优惠政策

在棚户区第一期工程前期各项准备工作的基础上，多次积极同太白县建设局、环保局、气象局等部门联系，按照《陕西省国有林区棚户区改造项目实施细则》文件精神，及时传达棚户区改造相关政策，落实棚户区改造工程的各项优惠政策。目前，减免城市基础设施建设配套费67.4万元，新型墙体材料专项费用22.47万元，工程定额编制管理费1万元，人防工程易地建设费2.18万元，调减城市建设卫生费4.7万元，调减消防设施建设费3万元，共计减免各项费用100.75万元，大大降低了工程建设成本。

4 坚持政策原则、公开公平分配

首先，进行入户调查、摸清现状，完成棚户区改造的一期售房方案和拆迁补偿办法。2009年4月中旬，调查摸底组抽调计财、劳资、行办、党办及卧龙寺管理处多名同志分为三个小组，通过入户调查、电话调查、跟踪调查分别对棚户区职工住房情况进行了摸底调查，形成了调查报告。经过调查摸底，掌握了棚户区职工住房面积、职工人数、家庭经济状况、支付能力、购房意愿等一手资料。在此基础上，制定了棚户区改造的一期售房方案和拆迁补偿办法，并经职代会表决通过。

其次，严格政策，界定范围，公示了第一期棚户区改造购房人员名单。售房方案出台后，及时召开了情况通报会，向所有棚户区住户和广大职工说明了局棚户区改造项目的标准、步骤、程序和入住条件，通过发放购房申请登记表，按照公开、公正、公平、民主监督的原则，严格资格审查，已进行了三榜公示，确定了棚户区改造一期购房人员名单。保证了工程建设的顺利实施。

第三，采取切实措施保证困难职工的住房。在工程建设的初期，按照以人为本的要求，制定了优先解决特困户、低保户、伤残户、基层林场困难户的棚户区改造工程工作方针和工作思路。一是，在制定实施方案和购房方案的过程中，明确了困难职工的加分办法，首先保证困难职工可以选上房，确保困难职工有房住。二是，计划在二期棚户区改造当中，参照廉租房的有关制度和规定，在改造后的旧房中安排5套以上的房屋，按照廉租房管理的模式，对特别困难的职工和买不起房的困难职工进行租住，保证他们居有定所。

5 工程建设的成效和经验

5.1 加快了国有林区城镇化建设步伐，助推了当地县域经济发展

通过棚户区改造，林区职工家属逐渐向宝鸡市区、太白县城和黄柏塬镇等城市和小城镇集中，在资源保护、旅游开发、医疗教育、社区管理、城建规划、科技合作等方面共享，初步达到了资源整合、优势互补、政策共享，互利互惠。同时带动了当地消费水平升级、消费结构优化，基本实现了林区广大职工由单一林区生活向现代城市文明过度的历史性转变。预计每户家具装修平均3万元，拉动当地1000多万元家具装饰消费市场。

5.2 带动了当地生态建设，保护了森林资源和生态环境

棚户区改造建设拆除了柴禾棚、筒子楼、土坯房，新建了住宅楼，使用了天然气、暖气，新增了1260m2绿地，消除了40多年林区职工燃木取暖的陈年痼疾，724户，2000多森工人彻底告别棚户区和烧木取火的传统生活习惯，大大降低了森林资源消耗，缓解了环境污染，保护了森林资源和生态环境，初步实现了生态效益、经济效益和社会效益的有机统一，促进了区域环境明显改善。

5.3 拓宽了职工就业渠道，促进了干群和谐关系，推动了林区剩余劳动力再就业

广大棚户区住户享受到发展的成果，感受到党和政府的温暖、关爱，精神面貌焕然一新，增强了自主创业的决心。随着住房条件的改善，大多一头沉职工迁入新居，找到新的就业岗位。

5.4 林业职工住户融入当地社会

过去林业局的柴禾棚、筒子楼、土坯房，灰瓦破墙土巷子，成为当地县域环境卫生的难点，如今旧貌换新颜，乔迁新居，许多职工子女因房在当地联姻，喜结良缘。新建的棚户区改造楼房已成为当地保障住房的标志性建筑和示范样板。

5.5 增加了住户个人资产性收入，促进了社会和谐进步

棚户区住户居住条件大大改变，户均面积提高，由原来的 22.69m2提高到71.9m2；人均住房面积增大，由原来的9.22m2提高到29.2m2。住户个人资产也从平均7.2万元升值到12.9万元，增值79%，并且还在不断升值。职工终于拥有了一份属于自己的功能齐全、环境优美的房屋，消除了多年来未能实现的心愿。

5.6 减轻了企业负担，促进了林区稳定

长期以来，林业局带资安置职工、退休职工和职工遗属等居住在基层林场、太白家属院和卧龙寺家属院，每年拖欠水电费、卫生费、房租房等20多万元，除此还要承担房屋维修费和家属院管理费。棚户区改造后，太白家属院和卧龙寺家属院实施了社会化物业管理，由当地信誉良好的物业公司经营管理棚户区小区，整合了管理资源，清算了拖欠费用，减轻了企业负担。

林业局有10余名带资安置职工、退休职工等人员因住房困难、生活困窘不断上访，通过棚户区改造，将他们安置在宝鸡市区、太白县城，住户心情舒畅，欢欣鼓舞，林区生活秩序稳定。

5.7 发扬继承了“森工精神”

35年来，林业局3000多名职工披荆斩棘为国家贡献了170多万立方木材，治危兴林又营造了24.6万亩人工林，天然林保护工程实施时，1142名职工牺牲自身利益自愿买断工龄进行一次性分流，几千名森工人几十年如一日默默坚守、自强和奉献，体现了森工人最可宝贵的宁可自己千辛万苦、不让国家利益丝毫受损的默默奉献“黄牛”精神。如今，在棚户区改造工程中，又一次发扬继承了这种“森工精神”，充满感情的负责精神，团结协作的友爱精神，扎实苦干的奉献精神，知难而进的拼搏精神，完成了棚改任务。

6 工程建设存在的问题和政策建议

6.1 进一步落实棚户区改造优惠政策，减免相关税费

办理棚户区改造住房产权登记时的不动产营业税，与社会其它商品房等同，平均每户平均增加成本4000余元。建议尽快明确棚户区改造工程项目营业税的减免优惠政策，减轻职工和企业负担。

6.2 提高林业重点项目国家和省级配套投资比例

近年来，由于原材料价格及人工费近几年增幅较大，加之林区施工作业难度大，材料外购运输距离长，国家投资标准偏低，建设难度加大，中央和省级补助资金每户25000元，只占棚户区建设投资的不足22%，相当每平方米补助350元，建议国家加大林业重点项目国家和省级配套投资比例。

6.3 采取多种形式解决棚改工程企业自筹配套资金

棚改工程企业自筹资金各单位落实难度很大，在第一期、第二期棚户区建设中，不仅无偿拿出土地，而且从企业挤出棚户区建设投资的5%以上资金配套。建议上级采取申报基础设施项目、专项贷款、财政贴息等措施，协调落实棚改工程企业自筹资金，确保工程顺利实施。

6.4 林区职工收入低，部分高按揭贷款职工还款压力大

林区职工的收入水平一直维持在低水平运转，实施二期天然林保护工程以后，在省委、省政府的高度关注和支持关心下，职工的收入水平有了一定的增加，现人均月工资增加到了2600元，虽然房屋的价格很低，但70%的职工在银行进行按揭贷款，职工平均每月承受500多元的按揭贷款，占职工平均收入的20%左右。建议通过财政贴息等形式减轻按揭贷款压力。

6.5 多元化、多层次建设棚户区，避免棚户区形成“平民窟”

目前林业局还有12户特殊困难住户问题突出，无力承担个人支付部分房款。们建议在棚户区改造与当地经济适用房、限价房、廉租房等统筹规划、公平分配、有效运营，多元化、多层次建设，充分考虑妥善解决棚户区改造中的困难群体。提前预防棚户区改造形成“平民窟”。

棚户区改造工程是民生工程、民心工程、德政工程，更是惠民工程。虽然棚户区改造工程过程中存在着一定的困难和问题，具有复杂性和不确定性。在今后期工作中，把棚户区改造工作做为头等大事来抓，进一步严格政策，坚定信心，努力工作，完善措施，强化管理，狠抓质量，确保我局棚户区改造工程建设按计划完成，让上级放心，使职工满意，为构建和谐林区做出新的更大的贡献。

［1］财政部王保安撰写的《走中国特色住房保障道路》[Z].

［2］陕西林业设计规划院赵彦斌等编制的《陕西省国有林区棚户区建设规划》[Z].

［3］黑龙江社会科学院曲伟等撰写《让林区人民聚欢颜》[Z].