从我国封建社会中央官制的变化看专制皇权的发展轨迹

邢 帅

(青海民族大学 青海西宁 810007)

我国封建社会中央官制的变化，大致经历了三个阶段。第一阶段，从战国直至魏晋南北朝，中央官制以“三公九卿”制为主；第二阶段，上起隋唐、下至明洪武十三年，中央官制以“三省六部”制为主；第三阶段，从明洪武十三年直至清末，废除宰相，设内阁，相权分于“六部”，中央高度集权，专制皇权达到极致。

一、专制皇权的初步发展阶段——相权与皇权并存，二者相互为用，相权辅佐皇权

我国封建社会的官僚组织制度,比较明显地分职是从战国时代开始的,且对后世官制产生了很大影响。战国时期,在各诸侯国中,随着封建官僚机构的日益庞大,要求设立职掌分明的管理官吏。一般在国王之下设立丞相(或称相、相邦、相国),为“百官之长”,协助国王处理全国政务,职位最高,权力最大。《苟子·王霸》说:“相者,论列百官之长,要百事之昕,以饰朝廷臣下百吏之分,度其功劳,论其庆赏,岁终奉其成功,以效于君,当则可,不当则废。”七国之中,楚国比较特殊,其最高行政官吏叫“令尹”。秦国设相较晚,秦武王二年(公元前309年),初置丞相。

中央官署除丞相之外,还设置了其他一些重要官职。例如，涉及财计、审计的官职是御史,这个官职是由以前的史官发展而来。西周时,就已有御史之设。“掌赘书而受法令口”为史官,主管王朝的文书和记事,尚不行纠察、弹劝之权。战国时,在赵、韩、魏、秦、齐等国均设御史,掌管外来的“献书”,充当国王的秘书,并兼监察。国王召会群臣时,往往“执法在旁,御史在后”。尚书,或称“掌书”、“主书”,为国王左右掌管文书、奏章的官吏。内史,赵、秦官,掌管财政。少府,韩官,掌管手工业和军需生产。上述官职,后来基本上都为秦汉甚至秦汉以后的封建王朝所沿袭。如秦汉的“三公九卿”制度就是对战国官制的继承与发展。尤其是御史一职,演变为后世的御史监察制度,成为我国审计发展史上颇具特色的重要制度。也就是说，战国时期的中央官制为秦朝正式形成“三公九卿”制奠定了基础，秦制由此发展而来。

“三公九卿”是我国封建社会中央政府的高级官职，设立始于秦朝。秦始皇统一六国后，为更好地统治国家，开始设立“三公”。“三公”是指丞相、御史大夫和太尉。丞相辅佐皇帝治理天下；御史大夫是副丞相，负责监察百官；太尉主持军事。汉承秦制，也设“三公”。到了西汉后期，“三公”分别改名为司徒、司空、司马。因为“三公”的权力很大，所以在东汉初期，开国皇帝刘秀便采取措施，限制“三公”的权力，大权独揽。因此，从东汉初年开始，“三公”的实际权利和政治地位便开始下降。

“三公”下设“九卿”。秦朝的“九卿”是指奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史和少府这九个部门的长官。汉朝改奉常为太常，郎中令为兴禄勋，典客为大鸿胪，治粟内史大司农。秦汉之际，“三公九卿”组成了中央政府，人们就常用“三公九卿”来概括当时中央的官吏制度。魏晋以后，随着尚书省、中书省、门下省的建立，“三公”和“九卿”的权力逐渐被替代和分割。到了隋统一后，“三公九卿”制让位于“三省六部”制。

可以看出，秦汉在战国官制的基础上，在中央设立“三公九卿”，从而形成了成较为完整的中央政府官制体系。“三公九卿”的设立，对于确立中央和地方的关系、提高中央政府的行政效率、维护皇权以确保政令畅通等方面，都起到一定的作用。但丞相作为“三公九卿”之首和中央政府的最高行政长官，在为皇帝分忧的同时，也不可避免地分了皇帝的权利，制约甚至限制了专制皇权的进一步发展。因此，在秦汉的个别时期，便出现了皇权与相权的斗争，最终是“三公九卿”制让位于“三省六部”制，相权受到削弱，专制皇权得到了进一步发展。

二、专制皇权的进一步发展阶段——相权与皇权并存，但貌合神离，最终导致相权受到严重削弱

“三省六部”制是中国古代封建社会一套组织严密的中央官制。它确立于隋朝，此后一直到清末，“三省六部”制基本沿袭未改。“三省”包括中书省、门下省和尚书省。“六部”包括吏部、礼部、兵部、度支(后改为户部)、都官(后改为刑部)和工部。就“三省”制的起源而言，尚书省形成于东汉(时称尚书台)，中书省和门下省形成于三国时期。当时建立“三省”目的，就在于分割和限制尚书省的权力。在发展过程中，组织形式和权力各有演变，至隋，才整齐划一为“三省六部”。

“三省六部”制到隋朝正式确立。隋文帝在中央设立三师、三公、五省(尚书、门下、内史、秘书和内侍)。三师、三公只是一种荣誉虚衔。五省之中，只有尚书、门下、内史三省才是真正的中枢权力机构(秘书省掌图书典籍，职任较轻；内侍省掌侍奉宫掖，委以宦官)。“三省”各有明确分工。

中书省于魏曹丕始设，是掌管机要、发布政令的机构。沿至隋唐，遂成为全国政务中枢，隋代改为“内史省”。中书省掌握行政大权，它与掌管军事大权的枢密院，合称“二府”。元代以中书省总领百官，与枢密院、御史台分掌政、军、监察三权。门下、尚书两省皆废，故中书省较前代尤为重要。地方行政一部分亦由中书省掌握。明初沿用，洪武十三年废中书省，由皇帝直接统领六部。明永乐帝时设内阁，机要之任开始归“内阁”，负责起草诏令。

门下省：东汉时即设侍中，秩比二千石，属于少府，职掌为侍从皇帝左右、赞导众事、顾问应对；如皇帝外出，则侍从参乘。门下省原为皇帝的侍从机构，南北朝时权力逐渐扩大，北朝政出门下，成为中央政府的权力中心。隋唐时与中书省同掌机要，共议国政，并负责审查诏令，签署章奏，有封驳之权。其长官称侍中，或称纳言、左相、黄门监，皆因时而异。其下有黄门侍郎、给事中、散骑常侍、谏议大夫、起居郎等官。

尚书省：南朝宋得名，前身为“尚书台”。由汉代皇帝的秘书机关尚书发展而来，是魏晋至宋的中央最高政令机构，为中央政府最高权力机构之一。尚书省的组织机构于隋唐定型，下设“六部”：吏部、礼部、兵部、刑部、民部、工部。“六部”尚书都以所在“部”为名，而郎官以所在“司”为名。负责执行诏令。在六部中，吏部掌管全国官吏的任免、考课、升降、调动等事务；户部为掌管户籍财经的机关；礼部考吉、嘉、军、宾、凶五礼之用，管理全国学校事务、科举考试及藩属和外国之往来事；兵部掌管选用武官及兵籍、军械、军令等，源于三国魏五兵制；刑部审定各种法律，复核各地送部的刑名案件，会同九卿审理“监候”的死刑案件以及直接审理京畿地区的待罪以上案件；工部为掌管营造工程事项的机关。

“三省六部”制的正式确立，是我国古代封建社会官制的一次重大的变革，对历史发展产生了深远影响。一是形成了较为完整的中央政府官僚机构，提高了行政效率，加强了中央的统治力量。二是使宰相的权力—分为三，就削弱了相权，加之“三省”长官的品级又较低，这就进一步加强了皇权。在秦汉，丞相协助皇帝处理全国政事，处于“一人之下，万人之上”的地位。每当皇帝无能，丞相就有专权的可能。“三省六部”制的设立，三分相权，有利于解决皇权与相权的矛盾，加强了皇权，同时扩大了议政人员的名额，收到了集思广益的效果。三是各部职责有明确的分工，有利于中央集权与政令的贯彻执行，提高了国家机构的行政效能。因此，“三省六部”制的建立，不仅标志着中国封建社会政治制度的成熟，也标志着专制皇权的进一步发展。

三、专制皇权发展到极致阶段——相权与皇权形同水火，难以并存，最终导致废丞相设内阁

明清时期，中国封建的专制皇权发展到极点。明初，朱元璋为了进一步加强中央集权，对中央官制作了一系列较大调整。其一，为削弱宰相的权利，废除了秦汉以来的宰相制，改为内阁制；其二，在监察方面，改汉代以来的御史台为都察院；其三，在军事方面，改大都督府为五军都督府；其四，为使中央各个部门直接向皇帝负责，提高了“六部”地位，并建立了庞大的宦官机构及其控制下的厂卫特务组织。在这一系列的机构改革中，最为根本的还是废丞相设内阁。

明洪武十三年，朱元璋以擅权挠政为名，杀中书省丞相胡惟庸。并以此为由，废丞相，设内阁，相权分于“六部”，“六部”直接隶于皇帝，国柄集于皇帝一身。内阁是以咨询顾问为主并办理日常公务的部门，由翰林院学士组成，分首辅、次辅和群辅。其职责主要为“票拟”，即代拟诏书，批答奏折。明永乐以后，内阁学士渐参政事，不仅咨询顾问，且掌实权。内阁遂由明初的皇帝顾问秘书变为全国行政中枢。可以看出，明朝废丞相、设内阁的官制改革，解决了自秦汉以来相权过大、相权制约甚至威胁皇权的局面，从而使得皇权向专制的方向又迈出了实质性的一步。

由满洲贵族建立的清王朝，初由八旗旗主和议政王大臣会议共同议政。雍正年间，西北用兵频繁，为及时商议军务，设军需房，后改称“办理军机处”，简称军机处。始为临时机构，后不仅取代议政王大臣会议，且权力逐渐扩大，成为由皇帝直接控制下的处理全国军政事务的中枢辅政部门。从此，清朝“六部”的职权急剧萎缩，已不再是行政管理中枢，也不能对下直接发布政令。清代寺监仅存大理寺、太常寺、光禄寺、太仆寺和鸿胪寺。宗人府的地位则在“六部”之上。五监仅存国子监，其余四监先后并归工部。由此可见，随着议政王大臣会议被直接听命于皇帝一人的军机处所取代，特别是“六部”的有职无权，使得清王朝的专制皇权达到了顶峰。

综上所述，从秦汉魏晋的“三公九卿”，到隋唐的“三省六部”，从明朝的废丞相设内阁，再到清朝的废议政王大臣会议设军机处，中央官制的这一系列变化，其结果就是相权的逐步削弱，专制皇权的逐步加强。由“三公九卿”制演变为“三省六部”制，相权被“三省”一分为三，并且“三省”长官的品级较低，这就大大削弱了相权，加强了皇权；由“三省六部”制到朱元璋废丞相设内阁，再到清朝南书房、军机处、宗人府等机构的设置，中央官僚机构及其官员已形同虚设，专制皇权达到了登峰造极的地步。如果说“三公九卿”制、“三省六部”制，相权与皇权还能保持并存的局面(哪怕是形式上的)，那么，到了明清时期，就连形式上的并存也难以维系了——在皇帝看来，相权已成了中央集权的拦路虎和皇权专制的绊脚石。因此，在明清时期，以废除丞相为主要内容、以加强皇权为主要目的的中央官制改革，是势之必然。