关于完善我国人民陪审员制度路径的思考

□ 汪京序

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

党的十八大报告明确指出：“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”这对于全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家具有重要指导意义，是新时期司法工作的最高纲领，同时也是新时期司法工作的出发点和落脚点。为此，我们必须密切联系工作实际，深入领会这一要求的实质内涵，积极探索解决实际工作中遇到问题的方式方法。本文仅以我国人民陪审员制度为例，从概念、特点、意义、存在的问题等方面对其进行考量，通过与国外陪审制度的比较，探索完善我国人民陪审员制度的路径问题。

一、我国人民陪审员制度

（一）对于概念的追溯

陪审员制度源于英国。在英美法系中，国家的陪审员只参与案件的事实审而不参与法律审。大陆法系国家的陪审员不仅参与案件的事实审，也参与案件的法律审。我国陪审员制度的出现要追溯到清朝末年。这一制度是在借鉴了前苏联和大陆法系国家陪审员制度的基础上形成的。1906年颁布的《大清刑事民事诉讼法草案》第4章中首次涉及了关于陪审制度的相关规定，最终因部分官员提出异议而未能顺利实施，但该草案在我国陪审制度史上具有里程碑的意义。抗战时期，我党在抗战根据地将陪审员制度进行了完善，先后颁布了《晋察冀边区陪审制暂行办法》、《山东省陪审制暂行办法》等相关文件，这也为新中国成立后积极推进司法民主奠定了基础。1949年以后，陪审员制度作为一项重要的司法制度被沿用下来。1954年的 《宪法》明确规定：“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度”。《中华人民共和国人民法院组织法》第10条规定：“人民法院审判案件实行合议制，人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行。”第38条规定：“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利”。2005年5月1日，《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）正式实施，这是我国第一部关于人民陪审员制度的单行法律条例，从法律意义上规定和明确了公民参与诉讼活动中的制度化途径。《决定》通过细则对人民陪审员进行了包括适用条件、组成方式、陪审程序、工作章程等多项界定。此外，最高人民法院《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》、《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》等进一步对人民陪审员参与审判活动作了详细的规定：各级人民法院设立人民陪审员工作指导小组，指导人民陪审员的管理工作；人民陪审员管理工作包括人民陪审员参加庭审工作、人民陪审员人事管理工作和人民陪审员参加审判活动的日常管理工作；人民陪审员人事管理工作由人民法院政工部门负责。政工部门设立非常设机构或指定专人负责人民陪审员的人事管理工作；人民陪审员参加审判活动的日常管理工作由人民法院根据实际情况确定具体管理部门。

（二）人民陪审员制度是司法民主的必然选择

民主意为人民，指在一定的阶级范围内，按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的国家制度。在民主体制下，人民拥有超越立法者和政府的最高主权。尽管世界各民主政体间存在差异，但民主政府有着区别于其他政府形式的原则和运作方式。民主政府是由全体公民直接或通过他们自由选出的代表行使权力和公民责任。民主以多数决定、同时尊重个人与少数人的权利为原则。所有民主国家都是在尊重多数人意愿的同时，极力保护个人与少数群体的基本权利。

我国是由中国共产党领导的多党合作、政治协商的人民民主专政的社会主义国家，维护和实现人民群众的民主公平权利是国家的责任。就司法工作而言，司法民主是社会主义法制建设的本质要求，同时也是发展社会主义民主政治的必然要求。尽管司法和民主两个概念存在巨的大差异，但司法民主确是任何执政党需要深入研究的问题，因为这是事关人民群众切身利益的大问题，也是执政党能否顺利执政的大问题。司法的公平正义可以实现社会稳定，促进社会经济健康发展，实现国家长治久安。想要实现司法的公平正义，除了在立法环节上应充分加以考虑外，还要在执法环节上予以完善。司法民主的着眼点是通过司法制度来保障人民民主权利的实现，在司法活动中使人民民主权利得以维护。人民陪审员制度正是基于这一观点而产生的。人民陪审员可以直接参与司法活动，以事实为依据，对审判工作进行合理有效的补充，体现了对诉讼双方的充分尊重。这不仅符合人民民主专政的本质精神，也是司法民主的必然选择。

（三）人民陪审员制度的作用

首先，人民陪审员制度是实现人民群众参与管理国家事务的良好形式，是实现人民群众直接参与司法活动的合理途径，也是维护社会公平正义的有效手段，对于当代我国建设政治文明、社会文明、法制文明具有重要意义。其次，人民陪审员制度是对审判权的良好制约和有效监督。对于案件本身，人民陪审员起到的是助理裁判员的作用；对于法官，人民陪审员起到的是监督作用。两种身份作用的充分发挥，既保证了审判工作的公平、公正性，还可以预防腐败的产生，其合理有效地表达民意对案件审理工作也能起到积极的补充作用。最后，人民陪审员制度保障了司法独立性。法官在判案过程中常会受到来自社会各个层面的压力，这种压力有时会破坏案件审理的独立性，进而导致“人情审判”、“暗箱操作”等现象的存在。人民陪审员制度可以在一定程度上避免这一现象的发生，使审判工作充分发挥独立性，确保审判的公平、公正。

二、现阶段我国人民陪审员制度存在的主要问题

（一）人民陪审员的选任制度不完善

发挥人民陪审员的作用，陪审员自身素质十分关键，这不仅需要人民陪审员自身的不断努力，也要在选任源头严格把关。一是现有的选任范围相对狭小，不具备广泛的代表性、群众性。以吉林省长春市所辖市、县、区人民法院选任的人民陪审员为例，其中来自机关事业单位的人数占绝对优势，而党员和领导干部更是占绝大多数。结构不合理，行业不均衡，选任范围小等现象违背了人民陪审员制度设定的初衷。二是选任人员逐渐趋于精英化。我国有着特殊的国情，农民依然是我国最大的社会群体，同样也是司法公平需要保护的对象。从人民陪审员的职责和使命来看，片面追求精英化未必能够发挥出自身的作用，同时还有可能使陪审制度渐渐偏离大众化而成为精英人群的小众化。因此选任人民陪审员应该从社会阅历、综合素质、生活经验等几个方面着手，而不应该片面追求精英化。三是人民陪审员呈现法院内部化的趋势。人民陪审员应由选任产生，而目前我国很多人民陪审员多是由人民法院聘任、推荐产生，这使人民陪审员法院内部化趋势日益严重，严重影响了人民陪审员选任的纯洁性和公正性。

（二）人民陪审员趋于形式化

《决定》中规定了人民陪审员在参加审判活动中同法官具有同等的权利。但在实际工作中，人民陪审员因欠缺法律知识，面对案件事实时只能凭主观感觉或感受就案说案，不能站在法理的角度对案件进行质证和认证，无法对案件做出独立的评判，复议主审法官对案件的处判意见时常常表现得议而不决。另外，由于人民陪审员缺乏实际判案经验，在陪审工作中缺乏判断力和自信心，甚至有的为了逃避责任而不作为，不做实质性的审判，无法完成自身的职责，实用性大大降低，在案件审理中逐渐被边缘化，形式化。

（三）对人民陪审员管理缺乏制约机制

人民陪审员参与案件审理期间与审判员具有同等的权力。但因人民陪审员自身的法律素养参差不齐，且自身长期受从事某一行业的影响，有时在案件审理过程中会做出错误或不准确的判断，对审判造成不良影响，但因其不是专职人员，往往又缺乏对其具有针对性的纪律约束和制约机制，这种情况长期下去不仅不利于人民陪审员制度的发展，更容易对司法公正产生不利影响。

（四）人民陪审员参审案件的范围较小

《关于完善人民陪审员制度的决定》中规定：“陪审员参与审理的案件范围为社会影响较大的一审刑事、民事、行政案件。”就条例本身而言，并没有具体对“社会影响较大”这个概念进行说明，导致人民陪审员在工作中参审范围不明确，对于参审案件的选择也存在随机性和盲目性。一些基层法院常因对陪审员制度认识不足，对人民陪审员的法律素养及司法工作实践能力存有怀疑而缩小其参审案件的范围。参审案件范围小，导致人民陪审员的司法工作实践经验得不到积累，审判能力得不到提升，久而久之，制度也就形同虚设。

（五）人民陪审员趋于职业化

目前，我国一些法院都设置了专职陪审员，使人民陪审员渐渐变得职业化，这种做法有悖于人民陪审员制度设立的宗旨，使人民陪审员与人民群众产生了距离和隔阂，容易失去人民群众的信任。人民陪审员职业化、专职化的出现必然导致专业化趋势，其“民间化”和“非职业化”的特点变得不明显，无法从社会道德标准角度对案件进行评断，而这恰恰是人民陪审员制度需要克服的不足和缺陷。另外，人民陪审员职业化后与法院和法官的关系发生了改变，人民陪审员的独立性被削弱，变成了依附于法院和法官的附庸品，人民陪审员在案件审理中也就无法起到实质性的监督作用。

三、解决我国人民陪审员制度存在问题的路径

（一）借鉴国外陪审制度的合理部分

西方法律工作者的研究结论表明，陪审制度的存在对于案件审理工作有五个方面的益处：一是陪审团由案件知情人构成，更有利于案件的审查。二是陪审团由普通民众组成，体现了司法的公平与公正。三是由陪审团做出对案件的审判在形式上体现出司法民主。四是陪审团可以有效地防止个人在审判工作上的主观臆断，体现群众的智慧。五是陪审团的存在使法院和法官更加容易接近当事人，追问事实真相。尽管时代在变迁，西方的陪审制度在不断地完善和改良，但陪审制度依然围绕着保障司法民主、防止司法腐败、体现司法公平、缓解法官与当事人之间矛盾这些根本特点来展开。由此可见，西方的陪审制度有着牢固稳定的存在依据，立足点以及出发点是十分鲜明的。我国的人民陪审员制度与其相比仍有需要完善的地方。如我国人民陪审员制度规定陪审员只能参与一审的诉讼程序，这就产生了对于陪审制度本身的限制，也阻碍了陪审制度对于司法民主的彰显。而陪审员“陪而不审，审而不判”，附和法官，甘当看客的中庸心理，也使得陪审员无法起到监督法官审判、拉近与当事人距离的作用。

（二）我国人民陪审员制度完善的路径

⒈从立法环节明确人民陪审员制度。《宪法》是我国的根本大法，规定了我国的国体、政体和基本制度，是社会主义法制的基础和核心，具有最高的法律效力。人民陪审员制度有着重要的作用和地位，因此应在宪法中加以规定。若将人民陪审员制度写入宪法，那么社会中就会形成尊重人民陪审制度的法治理念。司法民主在司法审判中得以进一步确立，才能使之成为公民的一项宪法权利。另外，我国现行人民陪审制度的主要法律依据是《决定》、《最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》、《司法部〈关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见＞》。这些文件都是以政令的形式存在的，而不是立法的形式，缺乏体系性和规范性。现行的《人民法院组织法》及三大诉讼法对陪审制度的规定也比较宽泛，不具体。笔者认为，有必要专门制定《人民陪审员法》，对人民陪审员的选举程序、资格条件、任职办法、职责范围、权利义务等问题进行明确规定，使之在司法实践中有法可依、有章可循，体现社会主义法治理念与人民陪审员制度的统一。

⒉完善人民陪审员管理办法。一是改变法院在选任人民陪审员过程中同时具有提名权和审批权的模式，对于选举出的人民陪审员在任期间，法院不得随意罢免，法院不得设置专职人民陪审员。二是取消人大代表担任人民陪审员，以防止立法权、监督权和司法权汇集一处。三是提高人民陪审员的待遇标准。在提高陪审费的前提下，充分考虑给予人民陪审员交通费、餐旅费等多项津贴，并适当提高标准；对于陪审工作开展出色的，经人民法院与司法行政部门确认应予以表彰，并通报所在单位，以此促进人民陪审员的工作积极性。四是加强对人民陪审员的培训工作，以学习法律专业知识为主，提升审判工作实践经验为辅，针对人民陪审员的特殊身份，开展切实有效的培训工作，增强责任意识，弥补其审判能力的不足。

⒊明确人民陪审员的权利。明确人民陪审员参审案件范围是陪审员充分发挥自身作用的重要因素，建议从案件类型、案件审级、陪审员的资格条件等方面进一步加以区分和确定，应尽可能扩大参审范围。另外，应提升人民陪审员对于案件事实的判定权利。在某种意义上没有权利也就意味着没有义务，人民陪审员有限的判定权利是导致其形同虚设的重要原因。因此，应提升人民陪审员对于案件事实的判定权利，同时明确因失职而承担的法律责任。这样，可以有效促进人民陪审员制度的完善。

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