我国政府信息公开面临的挑战与对策

□郭明

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

党的十八大报告强调，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。报告同时强调要推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。这一精辟的论述将政府信息公开提高到了一个崭新的高度。

一、推进政府信息公开的必要性

⒈政府信息公开是保障公众知情权的必然要求。政府享有、掌握的信息是具有公众性的，应当与公众、法人、社会组织共享。保障公众知情权和政府信息公开是一个问题的两个方面，因为公众的知情权与政府公开信息的义务是相对应的，承认公众知情权从另一个角度而言就是为政府设定了信息公开的责任。［1］在政府信息方面，公开是原则，保密是例外，除了国家秘密、商业机密、个人隐私，政府的其它信息都应当向公众公开。

⒉政府信息公开是建设法治政府和服务型政府的重要内容。政府信息公开是实现政府职责的重要方式，国家制订了大量的法律法规、部门规章和公共规划，这些法规、规章都由政府负责实施，由政府执行。“政府不仅要履责，而且要以公开透明的方式履责”。［2］（p112）只有信息公开，公众才能支持和理解相应的政府行为，才能提高政府的公信度和执行力。因此，政府信息公开，能够促使政府依法行使权力、履行职责；同时，信息公开也有利于发挥政府在公众生产、生活和经济社会发展中的服务作用。

⒊政府信息公开是实现公众参与权、表达权、监督权的重要途径。我国政府的权力来源于人民，也服务于人民，一个能广泛听取意见并接受监督的政府，才是广受人民支持的政府。政府信息公开能从制度上保障公众参与权、表达权、监督权的实现，保证行政权力的行使更加符合人民意志。

⒋政府信息公开是政府信守承诺、践行国际协定的具体表现。WTO的三个基本原则之一是透明度，它要求各个成员国必须做到涉及政府管理的法律法规、规章或者有关制度都应当以权利人知晓的方式及时沟通，在它生效之前必须公布，不得有隐瞒。WTO规则约束政府的行为，实际上包含了中央政府部门和地方政府部门，同时也包含了立法行为和司法审查行为。应当说，监督范围相当广泛。为了保证WTO规则在我国以统一、公正、合理的方式实施，我国政府进行了大规模的法律法规清理工作，修改了大量的法律法规并及时向社会发布信息。其后，又陆续取消了很多审批规定，使政府运作更加透明、更加阳光。

⒌政府信息公开是加强反腐倡廉建设的重要举措。政府信息公开是政府自我革命、自觉接受监督的具体体现。权力要接受监督，不受监督的权力容易或者必然导致腐败和滥权。只有阳光、公开的政府，依法行政、高效运作的政府，才会得到公众的信任和肯定。政府信息公开为人民群众了解和监督政府创造了条件；让权力在阳光下运行，有利于增强政府行政透明度，能够从源头上防治腐败现象的发生。

⒍政府信息公开是衡量政府行政能力和工作作风的重要标准。政府信息公开既要看它的发布量，看政府信息公开工作机制是否健全、有效，更要看信息公开所带来的社会发展成效，看公众的满意程度。随着时代的发展，公众对政府信息公开的期望值在不断提高。互联网技术的发展，既为政府信息公开提供了平台，也对政府信息公开程度提出了挑战，因此，制度供给的要求和管理创新的要求都应当也必须将政府信息公开提到议事日程。

二、我国政府信息公开面临的挑战

政府信息公开对推进我国法治政府建设具有重要意义，它是实现公众知情权、参与权和监督权的重要渠道，也是形成良性的干群关系的重要保障。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称 《政府信息公开条例》）实施五年来，我国政府信息公开工作取得了重大进展，信息公开形式日益丰富，政府信息公开的范围不断扩大，相关制度也在逐步完善。［3］但是，目前政府信息公开仍存在认识有误区、制度安排不周、成效不明显等问题。

1.政府信息拥有量与公众知情权实现程度不对称。长期沿袭下来的政府全能型的社会管理模式即由政府全权垄断社会事务的方式与行为至今仍然占据主导地位。全能型政府导致政府对自身掌控的信息量十分重视，能够不公开就尽量不公开，能够少公开就尽量少公开，能够晚公开就尽量晚公开。由于政府信息公开不积极、不主动，对公众知情权的实现程度造成了严重影响，使公众知情权的实现难度加大，相关规定对一些群体而言可谓形同虚设，也使法律规定的公众知情权、参与权、表达权往往成为一种抽象的概念。

2.传统的管理方式和经验与信息社会现代治理方式不协调。目前，政府控制各种社会资源的现象依然存在，在很多领域仍实行管制主义的社会控制模式。政府主要凭借政权力量，依靠从上到下的行政组织制定、颁布和运用政策，以实现对行政工作的领导、组织和管理。政府在各类社会管理中主要运用的仍然是自上而下的强制性管制手段，这与现代信息社会以构建电子政府为目标，运用现代信息手段和技术实现与公众双向交流、沟通的网络化、扁平化信息管理方式很不协调。可以说，政府管理手段滞后是影响信息公开的一个重要因素。

3.维护政府自身利益的价值导向与以社会公众利益为价值取向不一致。讨论政府信息公开和政务信息公开，不能忘记政府信息公开与否背后存在着利益驱使。政府本身是经济人，有着经济利益需求，所以，政府维护自身经济利益无可厚非，但要看到政府的利益诉求与公众以及社会利益的诉求存在不一致甚至严重冲突的现象。比如征地，政府为了自己的利益最大化“不可能让步”，于是发生了许多与征地拆迁有关的重大事件，所以利益问题是我们讨论政府信息公开时不能忽视的问题。由于政府信息不公开，导致公款旅游、公款吃喝、公车私用等弊端难以根治，严重地损害了公众的利益。

4.政策法规的健全度以及对政策法规的执行力与社会期望值不匹配。《政府信息公开条例》有待于升级为更高位阶的《信息公开法》，这是为很多理论工作者所认同的。因为现行条例存在一些缺陷，因而影响了实施的效果。现行条例中的一些表述为信息不公开预留的空间过大，如“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的界定非常模糊。特别是关于“影响社会稳定”的表述不够清晰，政府随时可以此作为借口，对信息不公开。而“申请内容不明确”更成为不执行《政府信息公开条例》的理由。这也是导致目前对于信息公开的社会期望值很高而实现值很低这一状况的重要原因。

5.上层信息公开和基层信息公开互动渠道不顺畅。这在实践中是一个比较突出的问题，在我国政府纵向层级体系和横向交往实践中，会看到中央人民政府与省、自治区、直辖市，市、区、州之间以及县（区、市）与乡镇政府纵向之间的信息公开与互动，横向府际之间的信息互动，都存在着缺少程序规范、互动通道狭窄、互动质量较差等问题。

6.党务公开与政务公开以及国家行政机关信息公开工作存在滞后性。在我国，政府信息公开往往是下游公开，上游没有公开，上游都是党委做出决策，党务公开尚需专门的党内法规的规范和制约，实质性的党务、政务公开特别是党内权力和行政机关权力以及党政领导干部权力的公开透明运行存在很大的滞后性。在众多权力中，则存在着重大事项决策权运行公开、干部人事权运行公开、公共资金及其他公共资源使用支配权运行公开、核心权力运作过程信息公开等方面的滞后现象。

三、推进我国政府信息公开的对策

1.消除认识误区。政府信息公开是一项约束公权力、规范政府自身行为的制度，该项制度的推行是一个世界性潮流。信息公开对推进政府依法行政，树立良好的政府形象，建设法治政府和服务型政府具有重要意义。但如果各级政府部门及公务员对于信息公开缺乏正确认识，就会导致相应的信息公开工作不能落实到位，进而造成严重的后果。因此，进一步推进政府信息公开，首要任务是消除公务员的观念误区，消除公务员对于公开信息后可能影响社会稳定的担忧。在现代社会，公务员要充分认识到政府信息对公众的生产、生活和社会经济发展有着重要影响，信息公开有利于提高政府管理水平和效能，向公众提供信息是政府的义务，而获取信息是公众的权利。政府信息公开制度的建立和推行并不是一项简单的立法和执法工作，而是关乎民心向背的凝聚力工程、关乎政府形象的公信力工程。因此，要通过各种方式的培训，促使各级公务员树立信息公开的观念，增强辨别信息的能力。这是所有的政府机关和行政工作人员以及其他信息公开的主体和工作人员都必须具备的能力。

2.有序扩大公开主体范围。目前，我国的信息公开主体范围过窄，与国际通行的信息公开做法不相符。根据国际通行的“所有公共权力事务信息均应公开”的要求，应当公开的公共信息范围不仅包括行政信息，还应该涵盖所有公共权力运行部门以及法院信息和司法信息、社会组织信息、一些具有公共管理和服务职能的公共企事业单位的信息以及党务信息等等。因此，扩大信息公开主体范围，是加快推进我国信息公开制度的重要环节，应逐步把行使公共权力的机构都纳入公开主体范围。［4］对于供水、供电、供气、供热、教育、医疗卫生、环保、计划生育、交通等与群众利益密切相关的公共企事业单位要加大信息公开和办事公开的力度，全面推进涉及民生的公共服务类信息公开。

3.科学界定免予公开事项。政府信息公开的范围是评判一个国家信息公开程度的重要指标。就一般意义来讲，信息公开范围的大小，在很大程度上取决于免予公开事项的多少。目前有关免予公开事项的规定存在的最突出问题是免于公开事项规定不全，无法涵盖一些不应公开的事项。鉴于这种情况，应对免予公开事项的规定作出调整。哪些公开哪些不公开，相关部门应当对那些免予公开的信息进行初步的列举。这个列举无法要求过细，但至少初步的列举和界定在目前制度层面上是必要的，否则，滥用国家秘密的概念完全可以挤压信息公开的范围。因此，对免予公开事项范围的设定，既要避免范围过宽招致非议，也要根据实际管理需要把应当不公开的事项纳入其中。［5］

4.制定《信息公开法》。我国现行的信息公开制度是由《政府信息公开条例》和相关规定组成的。而《政府信息公开条例》是国务院制定的行政法规，法律位阶和权威性相对较低，同时它只能对政府信息公开作出规定，无法也不能涉及其他领域，导致该制度不能涵盖其他公共领域。政府信息公开的重要性要求对其有更加健全、完善和层次更高的法律制度来规范。信息公开工作涉猎的领域很多，远远超过了行政范畴，我们可以看到现行《政府信息公开条例》中所规定的一些内容有许多方面远不是政府能做的。因此，随着我国信息公开的不断深化，我们应在总结经验的基础上，把《政府信息公开条例》上升为法律，由最高立法机关制定《信息公开法》，这样，既能够加大政府信息公开推进力度，也能够更好地解决上述问题。就法律角度而言，只有制定《信息公开法》，才能理顺与相关的 《档案法》、《保密法》、《行政许可法》、《行政处罚法》的关系，才能更好地推进整个公权领域和公共领域的透明化，更好地保障公众知情权的实现。

5.健全信息公开救济机制。法谚说：“无救济则无权利”，《政府信息公开条例》中的行政复议和诉讼制度是保障公众获得政府信息的权利在受到侵害时，能够得到及时的矫正和救济。但我国的《行政复议法》、《行政诉讼法》的救济模式在实践运行中往往受到体制和权力模式等因素的影响，使行政复议和行政诉讼的实际救济功能并未得到充分发挥。而且《政府信息公开条例》对个案救济中的举证责任、救济方式等方面的规定缺乏可操作性，这就导致政府信息公开的个案救济制度在实践中并没有真正发挥作用。当今世界各国在信息公开立法中普遍建立了司法审查机制，通过司法审查对行政机关侵犯公众知情权或不公开信息进行监督，对公众的权利进行救济。对此，我国应当借鉴世界各国的成功经验，对行政相对人的知情权、获取信息权提供司法救济，只有这样，信息公开制度才不会徒有其名。

6.加强信息公开的组织体系建设。首先，建立健全各级政府信息公开机构；其次，设立全国人大监督委员会，即设立一个全国人大监督委员会或者全国人大监督与信息公开委员会。这个委员会可以与全国人大常委会平级。全国人大常委会的立法工作非常繁重，设立一个专门的监督委员会可以监督《信息公开法》的实施情况；再次，进一步加强信息公开问责制度建设，建立健全责任追究制度，强化官员的责任意识，督促有关行政机关和工作人员认真履行信息公开职责。

［1］刘萍，陈雅芝.公众环境知情权的保障与政府环境信息公开［J］.青海社会科学，2010，（03）.

［2］颜海.政府信息公开理论与实践［M］.武汉大学出版社，2008.

［3］李林.法治蓝皮书：2012年中国政府透明度年度报告（2012）［M］.社会科学文献出版社，2013.

［4］［5］杨伟东.政府信息公开亟待再加力［N］.中国纪检监察报，2012－06－15.

［6］张明杰.开放的政府——政府信息公开法律制度研究［M］.中国政法大学出版社，2003.