加强权力制约和监督实效性研究

□ 张玉晶

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

不受制约和监督的权力必然导致腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败，这是为古今中外政治、历史证明了的普遍规律。权力之所以会产生腐败，走向异化，有着诸多因素，既缘于权力自身的强制性、扩张性和可交换性的特点，也取决于对权力进行的制约和监督机制是否具有实效。党的十八大报告以“两个确保”指出了现阶段我国权力运行的基本结构和运行过程，这对如何有针对性地增强权力制约和监督的实效性提出了更为迫切的要求。因此，当务之急是查找权力运行失范的原因所在，探寻增强权力制约和监督实效性的路径，从而保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

一、我国目前权力运行失范的特征

（一）“前腐后继”发展趋势导致后果严重

权力运行失范在现实生活中的表象各异，或表现为滥用权力，或表现为超越权力，或表现为误用权力，无论何种表现形式，无一例外地都与权力失去有效的监督和制约相关。法国思想家孟德斯鸠提出：不受制约和监督的权力必然产生腐败。从现实情况来看，近些年来，随着我国经济和社会的转型，一些领域腐败问题频发，部分公务人员利用职权或职务之便谋取非法利益问题突出，权力腐败在一定范围内仍在滋长蔓延，甚至呈现出“前腐后继”的现象。综而观之，“一把手”的权力腐败问题正在成为矛盾的焦点。据统计，“从2007年11月至2010年底，共处分县处级以上干部16082人，其中，处分党政机关县处级以上‘一把手’3362人，占同期处分党政机关县处级以上干部的38.4%。”［1］权力运行失范所演化的 “前腐后继”给国家带来了严重的负面影响。党的十六大、十七大、十八大用关系到我们党的人心向背和生死存亡来强调腐败所带来的严重后果，可见当前加强权力制约和监督的重要性和紧迫性。

（二）社会公平竞争机制存在诸多死角

在相同的岗位和环境里，个别权力掌控主体的腐败，无疑与权力掌控者的自身素养有关，但在相同的岗位和环境里，呈现“前腐后继”的现象，就必然会存在一定体制或机制的因素。据《人民论坛杂志》2010年做出的调查显示，官场十大高风险岗位多聚集于社会资源掌控较多的部门，在这些部门中，有的涉及人事调整，有的涉及项目上马，有的涉及资金投入，有的涉及土地整理。若使这些社会资源实现良性市场化运作，必须依赖于一个公平阳光的竞争机制，使所有资源角逐主体参与的竞争规则公开、参与的裁决规则公平、参与的资源分派公正。只有如此，才能有效压缩权力异化的空间，避免权力掌控主体利用手中的权力为自己或他人谋取私利，造成社会资源的流失和浪费。而现实却恰恰不能尽如人意。在诸多社会资源的掌控领域，资源并非择优而置，虽然制定了相应的竞争机制来进行资源分配，但有些竞争机制的出台本身就是权力异化的结果，当然也就很难保证在这种竞争机制之下所进行的资源分配的合理性。量体裁衣、缺乏广泛民主意见的竞争机制是显失公平的竞争机制。在一些单位和部门，资源分配不仅脱离了竞争机制的管束，而且以竞争机制为掩饰，进行大量的暗地、隐形操作，甚至将非法形式进行合法化操作，这都说明我国的社会公平竞争机制还存在诸多漏洞和死角，还存在着对权力缺乏有效监督和制约的地方，这也给了权力以异化的空间和可能。

（三）领导干部权力运行生态环境欠佳

所谓“权力运行生态”，主要体现的是权力运行的生活状态和发展的大环境，是对党风、政风、社会风气的综合考量。权力运行生态环境良好，则权力运行路径可控；权力运行生态环境不好，则权力运行路径容易失控。就目前来看，我国领导干部的权力运行生态环境不容乐观，甚至在一定范围内会出现较为恶劣的状况。主要表现为：有的领导干部无视党和人民的嘱托，不能正确对待党和人民交付的权力，甚至把党的事业当做家族生意来经营；在处理涉及群众利益的资源分配上缺乏政治担当，有的领导干部缺乏政治责任和规则意识，对自己所分管的工作不重视、处理问题不慎重，忽视甚至漠视群众的利益，一旦出现纠纷有时会按照江湖规矩来处理；在涉及到行贿、受贿问题上缺乏政治德行，有的领导干部的思想不仅没有达至崇高境界，反而出现了道德滑坡，尤其是在对待金钱等经济利益时，往往设置障碍进行索贿、受贿。另外，非理性、不正常的官场文化也在一定程度上从负面影响着领导干部的权力运行生态环境。吃吃喝喝、讲排场、比阔气、形象工程等等都从不同角度助长了权力的独占性、扩张性和排他性，阻碍了权力的规范有序的运行。

二、我国目前权力制约和监督效能低下的原因分析

（一）资源掌控主体的自律性呈现下行态势

德国历史学家弗里德里希·迈内克指出：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界限的诱惑。人民可以将它比作附在权力上的一种咒语——它是不可抵抗的。”［1］（p362）换言之，人是权力运行的主体，权力运行之所以脱离既定的轨道走向异化，在很大程度上归咎于行使权力的人的世界观、权力观和法律观出现了偏差。部分控权主体在运用权力的初期自律意识和自律能力尚强，能够自觉遵守法律法规，按照权力运行既定的轨道去行使权力。但随着对权力运用的得心应手，一些权力主体的 “官本位”思想、家长制观念便逐渐滋生，权为民所赋、权为民所用的观念逐渐淡化，依法行政的意识和能力逐渐消退。这种自律的下行发展走向，是权力运行失范的内在发生路径，导致了权力制约和监督效能的低下。

（二）控权主体权力过度集中，缺乏有效的结构制衡模式

党的十八大报告提出，要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。十八大报告从结构层面指出了权力运行的基本样态，这种结构制衡模式既指整个国家机构的权力分配和职能关联，也指在不同单位或一个单位内部的权力分配和职能关联。但在我国现阶段，某些领域、某些单位的实际配权和限权结构却不容乐观，决策权、执行权、监督权过于集中，无法形成制约和协调，突出表现为“一把手”的权力往往置于单位的顶端，既决策又执行的现象屡见不鲜。权力运行的制约和监督缺乏行之有效的结构制衡模式已成为一个普遍性的问题。

（三）权力制约制度虚置，难以形成刚性约束

制度最具有根本性、全局性和长远性。在实践中，我国制定了很多制度用来制约和监督权力，比如“国家机关工作人员报告个人重大事项的有关规定”、“政府信息公开制度”以及各种决策执行制度等等。但由于种种原因，有的制度流于形式，有的制度缺乏第三方的有效监管和刚性约束，有的制度还存在很多漏洞。这就导致了很多不规范的权力运作行为，进而导致了公共权力部门化、部门权力个人化以及“条子工程”、“人情工程”的泛滥。

（四）权力失范追责代价低廉，无法达到威慑效果

“前腐后继”发生的一个重要原因就在于人的从众心理。对一个腐败案件的处理达不到威慑和震撼效果，难以给人以心灵上的悸动和共鸣，就容易给其他人造成侥幸心理，令其不惜铤而走险。有的控权主体擅长从经济角度衡量权力失范与追责代价的成本与效益问题，当追责代价远远小于失范成本的时候，就会抱着牺牲我一个，幸福全家人的扭曲心理，放手一搏。所以，无法达成威慑效果的追责机制是导致权力制约和监督效能低下的一个重要原因。

（五）社会力量监督渠道阻塞，存在诸多障碍结点

人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，人民民主权利的行使，是确保权力正确行使，让权力在阳光下运行的基本因素，是权力制约和监督的最终环节。在我国，虽然一再强调民主监督的重要性，但是，社会力量对权力进行制约和监督的渠道却依然狭窄且不够畅通，主要采取的举报、民主生活会等方式，成效并不明显，有的民主监督形式更是处于弱化地位。近年来，随着网络等新兴媒体的兴起，社会力量的监督渠道逐渐以网络为主阵地，渠道虽然拓宽了，但是还存在着诸多障碍结点，比如群众的监督举报信息与纪检监察部门的有效对接问题、群众监督举报的真实性的认证问题、如何避免非法举报和恶意举报的问题、对举报人的权益保护问题、增强举报的真实性和取得反馈的及时性问题等等还没有真正得到有效解决。

三、加强权力制约和监督实效性的对策选择

（一）塑造自律新人，为资源掌控队伍注入新鲜血液

权力是以其特殊形式反映出来的不同社会主体的利益。在现实的社会政治生活中，权力主体本身也是利益主体，所以，在权力机关中，行使公权力的人在行使权力的过程中，能否克服囿于自身利益或者部门利益而产生的主观随意性，防止权力失范、失控和滥用，其主观要素就是加强自律。这种自律要素的形成可以通过以下途径实现：一是进行严格慎重的选聘。在选拔任用权力主体时，除了一些基本的书面考核外，还应该在一段时间内采取一些实战考验措施，以现实中的权力异化场景为考题，在被考者不知情的情况下进行考验，这样才能使一些德才兼备，有良好党性修养，政治立场坚定，能够经得起各种诱惑的人走上重要岗位、关键岗位，从源头上实现控权队伍的结构优化；二是进行岗位轮换。适度地进行岗位轮换，既可以避免由于主观或客观原因导致控权主体长期在一个岗位上行使职权所造成的权力过度集中的现象，也可以在一定程度上打破我国传统的熟人社会处世模式，避免长期固守在一个岗位所造成的家长制作风和权力因私利而被滥用。三是进行廉政教育。通过多手段、多渠道的廉政风险防控教育，查找廉政风险点、制定防控措施、落实防控责任、强化检查考核，使广大控权主体在思想上受到洗礼和触动，自觉增强其风险防范意识和廉政意识。

（二）科学分解权力，实现权力掌控结构的多元牵制

美国当代政治家德怀特·D·爱森豪威尔说过，对公民自由和权利的威胁之一，是来自于权力过多地集中于任何个人和集团手中：集中财政的权力，自私的压力集团的权力……任何一项，一旦获准占据支配地位，就会完全有能力破坏个人自由。因此，为避免权力过于集中，就必须科学分解权力，建立一种实现多元牵制的权力结构。在这种权力结构内，每一种权力主体都有明确而具体的法定权力、法定界限、法定责任，权力行使需相互制约和协调。科学分解权力可通过以下途径实现：一是推进分事配权。就是将“一把手”的权力科学分配给班子成员共同行使，在权力分工上改变个人说了算的权力结构，建立一种“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的工作机制。另外，在行使决策权方面，应逐步完善“一把手”末位表态制度。二是推进按岗设权。就是将重点岗位的权力科学分解到多个岗位，从权力设置上改变“政出一门”的体制缺陷，逐步健全“管采分离”、“管审分离”、“管办分离”制度，有效化解权力行使中的潜在风险。三是推进以级授权。就是将某一层级的权力科学分解到多个层级，通过自上而下的分级授权，实行分级决策、分级审批、分级管理。在权力授予上改变“上面有权、下面没权”的机制弊端，使权力上下能够有效衔接，运行起来更加严密。

（三）修葺制度牢笼，让权力在制度框架内规范运行

按照“权由法定”、“法无授权即禁止”的原则，依法确定各级政府、各个部门的职权，明晰各部门权力行使的范围和界限，规范权力运行的程序，切实解决权力取得无据等问题。一是进一步深化行政审批制度改革。处理好行政审批机构和行业协会、社会服务组织的关系，把一些不需要政府审批的项目予以取消、调整和下放，同时对于行业协会和社会服务组织的职能权限也要进行制度化管理，严格监管，规范其权力的行使。二是落实领导干部报告个人重大事项制度。对一些重要岗位、关键岗位的“一把手”应增加申报的项目和条件，对所有申报人员不定期地按一定比例进行抽验，对于那些虚报、漏报和隐瞒不报的行为要予以严惩，还应将领导干部个人报告事项在一定范围内进行公开、公示，接受群众的批评和监督。三是进一步贯彻执行政府信息公开制度。要通过多种途径将法定公开的政府信息及时、准确地公布给民众，民众在这一过程中既是权力行使的受益者，也是监督者。民众与政府的信息对称，可以增加权力行使的透明度，压缩潜规则和特权的生存空间，能够最大限度地避免一些权力主体的以权谋利问题。

（四）增加追责砝码，凸显陟罚臧否、不宜异同的效果

法治是治国理政的基本方式。对权力加以制约和监督也必需以法治思维和法治方式进行。一是坚持“谁主管、谁负责”的原则，严格追究权力失范主体的责任。要破除法不责众观念，摒弃将功折罪的做法，决不允许以情乱法。要杜绝选择性查办，使“不论涉及到谁，都要一查到底”的要求成为实际行动，不姑息，不纵容，无论官居何位，权有多大，都应陟罚臧否，一视同仁，确保法律的严肃性。二是增加追责砝码。依纪、依法强化查处失职、渎职和腐败行为的力度。严格执行责令辞职、引咎辞职、法律责任等法律法规。引导、警诫领导干部做到守土有责、守土尽责。三是实行追责风暴，把工作做细、做实，不给权力失范主体以逃跑、隐匿证据、转移财产等机会和空间，实现发现一起，封锁一起，严惩一起。

（五）开辟多种途径，给社会力量创造监督环境

一是增强监督的民主性和广泛性，调动社会力量对权力监督的积极性。可通过拓宽信访、官方网络平台等举报渠道，使社会力量对权力的监督信息能够顺畅地反馈给有关部门，实现举报和反馈的有效对接。二是要完善“保护举报人”制度，对民众举报的信息，政府要设定合理的调查期限，将处理结果及时地反馈给举报人，即使为匿名举报，也应对举报信息在可联系的范围内公开，让举报人知晓处理结果，以便匿名者进一步地提供信息。对恶意污蔑的举报行为要予以严惩，对被恶意举报者要为其保密、正名、消除不良影响。同时，对那些提供正确线索的社会力量，接受举报的机关不仅要对其进行奖励，更要对其个人信息予以保密，并联合公安机关、金融机构等对其人身和财产进行保护，免除其后顾之忧，以鼓励他们同违法、违纪等权力异化行为做斗争的积极性。三是要组织人大代表、政协委员等正确行使对重大决策的参与权、知情权、监督权。运用报纸、电视、网络等媒体，有序开展舆论监督，拓展各类监督渠道，形成对权力制约监督的强大合力。

（六）强化纪检、监察队伍建设，提高纪检、监察干部的素养的能力

纪检监察队伍是规范权力运行的主体力量，是倡廉反腐的主力军，他们的职业素养如何，将直接影响到对权力制约和监督的实效。所以，加强纪检、监察干部队伍建设，提高新时期纪检、监察干部的素养和能力尤为重要。一是要强化纪律，明确提出“忠诚履职、依法履职、全面履职”和“敢于监督、善于监督、接受监督”的基本要求，用铁的纪律打造人民满意的纪检、监察干部队伍，同时也要加强纪检、监察干部队伍的思想、组织和作风建设，打造一支保持清正之心，恪守清正之规的高素养的队伍。二是要创新工作方式、方法。要适应时代需求，不断研究新时期权力异化的特点和趋势，查找权力异化的风险点，探索切实可行、操作性强的制约和监督权力的措施。可通过组织调研、出国考察、学习培训、专家研讨等途径，结合新兴的科技反腐手段，不断提高纪检、监察干部的办案能力和办案技巧，打造一支业务本领过硬、能力较强的纪检、监察干部队伍。

［1］贺国强.认清形势 坚定信心 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争［N］.人民日报，2012－05－21.

［2］E·博登海默著.法理学：法律哲学与法律方法［M］.邓正来译.中国政法大学出版社，1999.